Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 30 de septiembre de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: María Soledad Gamo Serrano)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ M 11189/2022 – ECLI:ES:TSJM:2022:11189
Palabras clave: Residuos. Administraciones Públicas. Competencias. Convenios. Circunstancias excepcionales. Vertederos. Parque Tecnológico de Valdemingómez.
Resumen:
La Sala se pronuncia sobre el recurso de apelación formulado por el Ayuntamiento y la Comunidad de Madrid contra la sentencia de 21 de junio de 2021 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 31 de Madrid, que estimó el recurso contencioso administrativo formulado por el Grupo Municipal Mas Madrid y dos particulares contra seis resoluciones dictadas por la Directora General del Parque Tecnológico de Valdemingómez del Excmo. Ayuntamiento de Madrid en fecha 27 de diciembre de 2019.
A través de aquellas resoluciones se autorizó el tratamiento de residuos urbanos consistentes en “Fracción restos”, “Limpieza viaria”, “Voluminosos”, “Cadáveres de animales”, “Restos de poda y jardín” y “Rechazos de planta de tratamiento de envases”, de los treinta y un municipios que conforman la Mancomunidad del este, y con un período de vigencia entre el 28 de diciembre de ese año y el 27 de febrero de 2020.
Como antecedentes, es necesario destacar las circunstancias excepcionales que concurrían en el momento de otorgar las autorizaciones, que no fueron otras que la colmatación del vertedero de Alcalá de Henares y la imposibilidad de destino para 20.000 toneladas de basura que generaron los 627.825 habitantes de los 29 municipios de la Mancomunidad del Este durante dos meses. Al efecto, se formularon varios requerimientos por parte de la Comunidad de Madrid para que, siendo el Parque Tecnológico de Valdemingómez (PTV), el único destino posible para estos residuos, se adoptaran las medidas necesarias para que éste permitiera su tratamiento. De esa forma se evitaría el riesgo de emergencia o crisis sanitaria para la salud pública que el progresivo aumento de los residuos abandonados generaría para los ciudadanos y el medio ambiente.
La Letrada del ayuntamiento de Madrid alega que fue precisamente ese requerimiento de la Comunidad de Madrid el que dio lugar a las autorizaciones impugnadas con la finalidad de evitar perjuicios mayores. Autorizaciones que cumplieron los requisitos formales de procedimiento y competencia. Es más, aunque a la fecha de la colmatación todavía no se había completado, lo cierto es que estaba pendiente de aprobación un convenio de colaboración entre las tres administraciones para afrontar el problema de los residuos.
En la misma línea sustentó su recurso la Comunidad de Madrid.
Por su parte, los apelados consideran que las autorizaciones se otorgaron prescindiendo del procedimiento legalmente establecido y por un órgano incompetente por razón del territorio -no de la materia-. Suman que la colmatación del vertedero era una situación previsible -se conocía la fecha porque así estaba prevista en la AAI- y además evitable, porque hubiera bastado con construir a tiempo el nuevo complejo Medioambiental de Reciclaje de Loeches para gestionar los residuos de la Mancomunidad. Por tanto, consideran que esta situación fue provocada por la nefasta ejecución por parte de la Mancomunidad de sus competencias y funciones de gestión y tratamiento de residuos, y por la dejación de funciones y falta de coordinación de la Comunidad de Madrid, al no prever con antelación el riesgo que se podía producir. En su opinión, se debería haber negociado, firmado y publicado el convenio de colaboración con la antelación suficiente.
En definitiva, entienden que las Resoluciones impugnadas se dictaron sin la cobertura legal del preceptivo Convenio de Colaboración, que era el único acto administrativo que propiciaría el cumplimiento de la normativa de residuos y régimen local; por lo que consideran la sentencia de instancia ajustada plenamente a derecho.
Con carácter previo, la Sala nos recuerda el concepto y alcance de la “competencia”, como conjunto de atribuciones que corresponden a un órgano administrativo. Asimismo, pone de relieve que lo que se cuestiona en este caso no es la competencia del órgano autor del acto administrativo impugnado -en concreto de la Dirección General del PTV- sino la competencia territorial de la propia Administración municipal concedente por venir referidas las autorizaciones a la gestión y tratamiento de residuos provenientes de ámbitos territoriales que exceden del término municipal en el que el Excmo. Ayuntamiento de Madrid ejerce las competencias propias que tiene legalmente asignadas.
En opinión de la Sala, las competencias de los municipios en materia de recogida, gestión y tratamiento de residuos resultan incuestionables, si bien señala las fórmulas de colaboración y coordinación interadministrativa en esta materia previstas en la Ley 5/2003, de 20 de marzo, de Residuos de la Comunidad de Madrid, que también asume competencias, en concreto, la coordinación de las actuaciones que se desarrollen en materia de gestión de residuos en el territorio de la Comunidad. Ello no es óbice, dice la Sala, para entender que únicamente se puedan gestionar y tratar los residuos provenientes del término municipal o autonómico al que extienda la competencia la Administración territorial respectiva.
En base a determinados informes técnicos favorables sobre la viabilidad de la propuesta de utilizar de forma temporal las instalaciones del PTV, se dictaron las correspondientes autorizaciones, que además se ajustaron al contenido del convenio de 24 de febrero de 2020, que finalmente se publicó el 19 de marzo.
Con estas premisas, la Sala considera que, aunque el convenio de colaboración sea el instrumento más idóneo, ello no significa que, en circunstancias excepcionales y urgentes, como sucede en este caso, se puedan adoptar otras fórmulas. Tampoco el hecho de que la suscripción del convenio fuera posterior al otorgamiento de las autorizaciones implica una falta de competencia territorial del ayuntamiento determinante de la nulidad de las autorizaciones.
En definitiva, la Sala estima el recurso de apelación planteado por las Administraciones.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) De todas las disposiciones legales expuestas interesa notar que en ninguno de los mencionados preceptos legales se incluye de modo específico la previsión de que, por lo que hace no ya a la recogida sino a la gestión y tratamiento de residuos, deba tratarse de los provenientes del término municipal o autonómico al que extienda la competencia la Administración territorial respectiva, lo que reviste particular importancia en el ámbito sectorial en que nos encontramos, dada la involucración de aspectos tan relevantes como la salud e integridad de las personas y el medio ambiente. Ello explica la directa inclusión de la referencia a las fórmulas de colaboración en el artículo 5.2.a) de la Ley 5/2003 a que hemos hecho anteriormente mención o la posibilidad, explícitamente reconocida por los artículos 7.d) y 42.5 del mismo Cuerpo legal, de que la Comunidad Autónoma autorice la eliminación de residuos procedentes de otras partes del territorio nacional (…)”.
“(…) A esta clase de convenios se refiere específicamente la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid, que regula las relaciones interadministrativas sobre la base de los principios de eficacia y eficiencia, contemplando la posibilidad de que la Comunidad de Madrid y las Entidades Locales de su ámbito territorial puedan celebrar entre si los convenios que tengan por conveniente en su interés común, sin más limitaciones que las establecidas por la Ley y el debido respecto a la autonomía de las entidades que los celebren, posibilidad de suscripción de convenios que aparece igualmente referida de modo específico a las Mancomunidades (artículo 58).
El hecho, sin embargo, de que el convenio sea el instrumento más idóneo con que puedan contar las Administraciones territoriales para la efectividad de los principios de cooperación y colaboración que deben regir las relaciones entre Administraciones Públicas en determinados supuestos -como es el caso, precisamente, de los procedimientos de gestión coordinada a que hace mención el artículo 122 de la Ley 2/2003- no debe llevar a la exclusión de otras posibles fórmulas, en especial en casos de emergencia o en los que concurran circunstancias excepcionales que no autoricen estar a la espera del tiempo que se hace necesario invertir para la fructificación de este concreto método de colaboración interadministrativa, como indudablemente aquí aconteció, a la vista de los hechos expuestos en el fundamento de derecho que antecede, como tampoco del hecho de que la suscripción del convenio de colaboración fuera posterior al acto de otorgamiento de las autorizaciones cabe inferir la concurrencia de un supuesto de falta de competencia territorial de la Administración municipal determinante de la nulidad de pleno derecho de las resoluciones de concesión de las autorizaciones combatidas en la instancia cuando era clara, evidente y manifiesta la voluntad concurrente de las distintas Administraciones involucradas -municipales y autonómica- con competencia en la materia en el establecimiento de un mecanismo de colaboración temporal que eliminara los evidentes riesgos dimanantes de las circunstancias que han quedado anteriormente expuestas.
Y es que, en las antedichas circunstancias, no podemos olvidar la amplitud con que la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, viene a regular en su Título III (artículos 140 al 158) los mecanismos de colaboración y cooperación entre las Administraciones Públicas (…)”.
Comentario de la Autora:
El eje central de esta resolución judicial es determinar si las normas reguladoras en materia de residuos atribuyen al ayuntamiento de Madrid la facultad de otorgar autorizaciones en cuya virtud puedan ser objeto de tratamiento en el PTV los residuos generados fuera de su término municipal, en concreto, los procedentes de la Mancomunidad del Este. Han sido circunstancias excepcionales y urgentes, predecesoras de la formalización definitiva de un convenio de colaboración interadministrativa, las que han servido de soporte a las autorizaciones impugnadas y al respaldo de la competencia territorial del ayuntamiento, que atendió los requerimientos de la Comunidad de Madrid a instancia de la Mancomunidad.
Nos da la sensación de que se trató de una solución provisional para evitar males mayores, tanto de salud como medioambientales, derivados de la colmatación del vertedero de Alcalá y que se podían haber solucionado con antelación suficiente, máxime teniendo en cuenta que se conocía de antemano la fecha de colmatación.
Entre obras inacabadas de un nuevo vertedero, convenios a punto de formalizarse y colmatación del vertedero; la cooperación interadministrativa es mejor que nada.
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