Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 12 de mayo de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 8, Ponente: Ana María Jimena Calleja)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ M 6938/2022 – ECLI:ES: TSJM: 2022:6938
Palabras clave: Residuos. Autorización. Responsabilidad ampliada del productor. Neumáticos fuera de uso. Legislación básica. Normas adicionales de protección. Principios de proximidad y autosuficiencia. Garantía financiera. Información. Competencias.
Resumen:
El recurso contencioso-administrativo trae causa de la Resolución de la Viceconsejería de Medioambiente y Agricultura de 27 de julio de 2021 por la que se estima parcialmente el recurso de alzada interpuesto por la hoy recurrente “SIGNUS ECOVALOR, S.L.” contra la Resolución de la Dirección General de Economía Circular de 8 de octubre de 2020, por la que se prorroga la autorización otorgada a SIGNUS para la gestión de un sistema de responsabilidad ampliada del productor de neumáticos fuera de uso (NFU) en la Comunidad de Madrid.
El primer motivo de recurso se ciñe a la aplicación de los principios de proximidad y autosuficiencia aplicados a la gestión de los NFU. En aplicación de estos principios, y de conformidad con el apartado 7º de la resolución recurrida, la valorización de los neumáticos fuera de uso generados en la Comunidad de Madrid se llevará a cabo siempre que sea posible en instalaciones ubicadas en esta Comunidad Autónoma y de conformidad con lo previsto en el artículo 42.3 de la Ley 5/2003, de 20 de marzo, de Residuos de la Comunidad de Madrid, que textualmente dice:
“La gestión de residuos en la Comunidad de Madrid se basará en los principios de proximidad y suficiencia. En aplicación de estos principios, la valorización de los residuos generados en la Comunidad de Madrid se llevará a cabo en la propia Comunidad Autónoma, salvo que se hayan logrado los objetivos previstos al efecto en los Planes autonómicos de residuos o que no existan instalaciones autorizadas para su tratamiento”.
La recurrente considera que esta exigencia no es conforme a derecho porque vulnera la normativa comunitaria y nacional en materia de residuos -art. 9 Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados-, que limita la aplicación de tales principios a la gestión de los residuos mediante eliminación y a la valorización de residuos domésticos mezclados. Señala que los NFU ni se destinan a eliminación ni forman parte del flujo de residuos mezclados, lo que excluye la aplicación de los principios de proximidad y autosuficiencia.
La Sala acoge este motivo de recurso al considerar que el precepto de la Ley 5/2003, de 20 de marzo en que se funda el apartado 7º de la resolución recurrida, configura los principios de proximidad y suficiencia de forma diferente y contradictoria a la legislación básica que desarrolla. Añade que tal disposición tampoco puede calificarse como una norma adicional de protección del medio ambiente, a los efectos de poder ser impuesta en la autorización cuestionada, en tanto se trata de una diferente configuración y aplicación de los principios generales en la gestión de residuos.
Al efecto, la Sala declara la nulidad del apartado 7º, punto 2, de la parte dispositiva de la resolución impugnada.
En segundo lugar, la recurrente discute la obligación de constituir una garantía financiera que le impone la resolución recurrida al amparo del artículo 20 de la Ley 5/2003 , de 20 de marzo, referido a “sistemas organizados de gestión”, con el objeto de responder del cumplimiento de las obligaciones de contenido económico que, frente a las Administraciones Públicas, se deriven de su actuación y de la posible ejecución subsidiaria por parte de la Comunidad de Madrid en caso de incumplimiento o cese de actividad del sistema de responsabilidad ampliada del productor, de acuerdo con lo establecido en el artículo 23 de la Ley 5/2003, de 20 de marzo.
Al efecto, alega que el art. 20.4 de la Ley 5/2003 debe considerarse implícitamente derogado o modificado por la Ley 22/2011, en lo que afecta al régimen de responsabilidad ampliada del productor (RAP) (art. 31.3).
Para la resolución del motivo, la Sala se centra en el Título IV de la Ley 22/2011 “Responsabilidad ampliada del productor del producto” y en la obligación de suscribir garantías financieras en los términos que se establezcan en los reales decretos que regulen la responsabilidad ampliada. Ante la falta de desarrollo reglamentario, la Sala se remite a las disposiciones transitorias cuarta y quinta de la Ley 22/2011 y al contenido de la resolución impugnada a cuyo tenor, la autorización para la implantación y la gestión de un sistema integrado de gestión de NFU en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid, conforme a lo establecido en artículo 8.2 del Real Decreto 1619/2005, de 30 de diciembre, sobre la gestión de neumáticos fuera de uso, se concedió a la sociedad recurrente el 19 de junio de 2009.
Por tanto, en opinión de la Sala, el sistema de gestión autorizado ya existía con anterioridad a la entrada en vigor de la ley 22/2011, por lo que resulta aplicable a este caso la Ley estatal 10/1998, de 21 de abril, de Residuos y, en concreto, su art. 7, que establecía las obligaciones que se podrían imponer al productor conforme a las disposiciones reglamentarias del Gobierno, pero salvando expresamente “las normas adicionales de protección que dictaran las CCAA.
En definitiva, considera que la exigencia de fianza o garantía financiera se encuadra perfectamente en el concepto de norma adicional de protección por lo que no se vulnera el régimen de competencia exclusiva del Estado.
En tercer lugar, la recurrente cuestiona el alcance de la obligación de suministrar información a la Comunidad de Madrid. Al efecto, la resolución impugnada obliga a presentar una relación actualizada de productores adheridos al sistema de responsabilidad ampliada y a informar sobre las cantidades de neumáticos puestos en el mercado por cada uno de ellos. La recurrente considera que la Administración autonómica ha impuesto unas obligaciones que afectan directamente al régimen de RAP sin que estén previstas en la normativa básica estatal.
Rechaza la Sala este motivo de recurso amparándose en el art. 10 -Información a las administraciones públicas- del Real Decreto 1619/2005, de 30 de diciembre, sobre la gestión de neumáticos fuera de uso, en su redacción original anterior a la modificación efectuada por el R.D. 731/2020, de 4 de agosto, que considera aplicable en razón a la fecha solicitud de prórroga -4 de marzo de 2019-.
Al efecto, dice textualmente la Sala: “los productores de neumáticos que participen en un sistema integrado de gestión, deben remitir a la entidad gestora del sistema las cantidades de neumáticos que cada uno de ellos ha puesto en el mercado en el año anterior y las entidades gestoras de los sistemas integrados de gestión deben remitir a los órganos competentes de las comunidades autónomas que hayan autorizado el sistema integrado de gestión la información recibida de los productores a la que se refiere el apartado b), es evidente que la solicitud de información requerida en la resolución recurrida se encuentra expresamente prevista en la disposición reglamentaria de desarrollo de la Ley 22/2011 y, por tanto, es conforme a derecho”.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Tal como invoca la parte actora, la STS 216/2017 de 9 Feb. 2017, Rec. 108/2016, en interpretación de estos preceptos con ocasión de la resolución de un supuesto prácticamente idéntico al que nos ocupa, declara:
La ley estatal establece que los traslados de residuos destinados a la eliminación, así como los traslados de residuos domésticos mezclados destinados a la valorización, deberán llevarse a cabo teniendo en cuenta los principios de autosuficiencia y proximidad. En otras palabras: la nueva Ley restringe la facultad de las comunidades para poner limitaciones al libre traslado de residuos entre comunidades autónomas únicamente para los residuos destinados a la eliminación (cualquiera que sea su naturaleza) y para los residuos domésticos mezclados (es decir, los no provenientes de recogida selectiva) destinados a la valorización, que se sujetarán en todo caso a los citados principios de autosuficiencia y proximidad (…)
Los demás flujos de residuos, como los que son objeto del presente recurso, podrán ser eliminados o tratados en comunidad autónoma distinta a la de su procedencia, siempre sujetos al régimen de intervención administrativa previsto en la propia Ley (…)”.
“(…) Es decir, el sistema de gestión autorizado ya existía antes de la entrada en vigor de la ley 22/2011, por lo que resulta aplicable a este caso la Ley estatal 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, de conformidad con el primer párrafo de la Disp. Transt. 4ª.1, sin que pueda aplicarse el párrafo 2 -el que prevé la adaptación en el plazo de un año- puesto que no se han dictado las normas que adaptan las disposiciones reguladoras establecidas en el Título IV.
Pues bien, esta Ley regulaba las obligaciones nacidas de la puesta en el mercado de productos generadores de residuos en su Título II; dentro de éste, el artículo 7 establecía el catálogo de obligaciones que podrían imponerse al productor “de acuerdo con las disposiciones que reglamentariamente apruebe el Gobierno”, pero a diferencia del actual artículo 31 de la ley 22/2011, salvaba -expresa y previamente- “las normas adicionales de protección que, en su caso, dicten las Comunidades Autónomas”.
Es decir, aunque en el Real Decreto 1619/2005, sobre la gestión de neumáticos fuera de uso, dictado al amparo de lo establecido en los artículos 1 y 7 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, no contiene ningún precepto en el que prevea la obligación de supeditar la autorización de los SIG de NFU a la constitución de ningún tipo de garantía financiera, no podemos olvidar que el citado art. 7 de la ley anterior también contemplaba la posibilidad de que las Comunidades Autónomas establecieran normas adicionales de protección.
Y contrariamente a la configuración de los principios aplicables examinados en el fto. jco. anterior, consideramos que la exigencia de fianza o garantía financiera para reforzar la garantía de cumplimiento de las obligaciones legales si se encuadra perfectamente en el concepto de norma adicional de protección, por lo que no se vulnera el régimen de competencia exclusiva del estado establecido en la legislación anterior.
Con ello, también entramos de lleno en el ámbito de la disposición transitoria 5ª, en tanto dispone la aplicación las disposiciones vigentes -sin distinción en función de su autoría- en materia de garantías financieras en tanto no se establezca el régimen jurídico de las garantías financieras previstas en la Ley.
En consecuencia, resulta perfectamente aplicable en el ámbito de la CAM el artículo 20.4 de la Ley 5/2003, de 20 de marzo, de Residuos (…)”.
Comentario de la Autora:
Las cuestiones objeto de discusión en esta sentencia derivadas de la prórroga de autorización para la gestión de un sistema de responsabilidad ampliada se ciñen a determinar si lo decidido por la Comunidad Autónoma de Madrid amparándose en su propia normativa de residuos vulnera la legislación básica o se trata de normas adicionales de protección. El motivo que acoge la Sala se basa en que la Resolución autonómica aplica los principios de proximidad y autosuficiencia a supuestos no contemplados en la Ley 22/2011, de 28 de julio -derogada por la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular-.
Y es que, la ley básica de residuos de 2011 restringe la facultad de las CCAA para imponer limitaciones al libre traslado de residuos en los casos de residuos destinados a la eliminación y para los residuos domésticos mezclados, que deberán eliminarse o valorizarse en el territorio de la CA donde se generen. En estos casos resultarán aplicables los principios de proximidad y autosuficiencia, lo que no sucede para el resto de los residuos, como los NFU, que podrán ser eliminados o tratados en una CA distinta.
No obstante, la nueva Ley de Residuos de 2022, añade al artículo 9 un párrafo 3, en virtud del cual “para la valorización del resto de los residuos diferentes a los contemplados en el apartado 1 –residuos destinados a la eliminación y residuos domésticos mezclados-, se favorecerá su tratamiento en instalaciones lo más cercanas posible al punto de generación, mediante la utilización de las tecnologías y los métodos más adecuados para asegurar un nivel elevado de protección del medio ambiente y de la salud pública, atendidas las exigencias de eficiencia y de protección del medio ambiente en la gestión de los residuos”.
Enlace web: Sentencia STSJ M 6938/2022 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 12 de mayo de 2022
