Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 2 de junio de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 10, Ponente: José Damián Iranzo Cerezo)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ M 6996/2022 – ECLI:ES: TSJM: 2022:6996
Palabras clave: Responsabilidad Patrimonial. Plan de Ordenación de Recursos Naturales. Red Natura 2000. Planes de Gestión. Urbanismo. Declaración de Impacto Ambiental.
Resumen:
La Sala conoce del recurso contencioso-administrativo formulado por un particular y dos mercantiles contra la Orden de la Consejería de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Sostenibilidad, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la Orden por la que se desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada en fecha 16/3/2018 por los perjuicios derivados de la aprobación del Decreto 26/2017, de 14 de marzo, del Consejo de Gobierno, por el que se declara la zona especial de conservación “Cuencas de los ríos Alberche y Cofio” y se aprueban su plan de gestión y el de la zona de especial protección para las aves “Encinares del río Alberche y río Cofio”.
Las recurrentes consideran que de la aprobación del Decreto 26/2017 deriva un daño antijurídico que no están obligados a soportar, por cuanto este Decreto ha supuesto la revocación o extinción del título habilitante con el que contaban para la ejecución del Parque Natural de Ocio, al establecer una zonificación restrictiva que dio lugar a que el proyecto deviniese incompatible. Este hecho determina que la totalidad de las parcelas incluidas en el ámbito de actuación del proyecto Parque Natural de Ocio pasan a integrarse en la Zona B (de protección y mantenimiento de usos tradicionales) del citado espacio, lo que conlleva la alteración de los usos permitidos en dicho ámbito y, por ende, la citada imposibilidad.
En realidad, lo que pretenden es obtener una indemnización suculenta –más de doce millones de euros- derivada de la imposibilidad de desarrollar el proyecto, en su condición de promotores.
A sensu contrario, la Comunidad de Madrid se opone al recurso planteado al entender que la actuación se ajusta a derecho. En su opinión, no se trata de una privación singular de la propiedad privada o de intereses patrimoniales legítimos de los recurrentes sino de una delimitación general del contenido de un derecho en conexión con las limitaciones al desarrollo de actividades como consecuencia de los PORN.
La Sala, sobre la base de la responsabilidad patrimonial que se pretende declarar, considera que son dos las cuestiones controvertidas:
-Por una parte, se trata de dilucidar si se ha producido o no privación singular de la propiedad o cualquier otro derecho indemnizable que corresponda a los actores o si, por el contrario, se está ante simples limitaciones generales y específicas de usos y actividades que hayan de establecerse a resultas de la nueva ordenación de los recursos naturales.
-Por otra, es necesario determinar si en tal responsabilidad patrimonial ha podido intervenir la que se califica como “arbitraria e infundada” prórroga de la Declaración de Impacto Ambiental hasta el 24/5/17 en lugar de estarse a lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera 3º LEA y, por tanto, extenderse hasta diciembre de 2020.
Se parte del contenido del artículo 7.2 del Plan de Gestión de los espacios protegidos Red Natura 2000, que establece el régimen de usos, aprovechamientos y actividades según la zonificación; así como el alcance de la indemnización que pudiera derivar de la aplicación del régimen de protección sobre usos legítimos que se vinieran realizando anteriormente a la fecha de entrada en vigor de dicho Plan.
Al efecto, señala la Sala, que si bien no se ha cuestionado que el suelo controvertido es no urbanizable de especial protección por su interés ganadero, y que el uso para el que se concede la calificación urbanística para el desarrollo del parque Natural de Ocio fue declarado de utilidad pública e interés social; también es cierto que lo que materializa el Decreto 26/2017 es la admisión de otros usos que fueran compatibles con el proyecto, por lo que en este caso, al integrarse las parcelas en cuestión en la zona B, las edificaciones previstas ya no resultaban factibles.
Por otra parte, los demandantes tampoco habían desarrollado en las parcelas ninguno de los usos por los que pretenden ser indemnizados ni ninguna actuación, pese al tiempo transcurrido; no bastando para ello la mera obtención de la calificación urbanística.
En cuanto a la prórroga de la DIA, los recurrentes alegan que no se ha podido ejecutar el proyecto debido a que la Resolución de la Dirección General de Evaluación Ambiental de fecha 7/12/15 estableció en dos años la prórroga de la DIA, lo que contravenía la Disposición Transitoria Primera 3º LEA. Argumento que rechaza la Sala por cuanto ni ante una hipotética anulación de esta Resolución cabría apreciar una responsabilidad patrimonial de la Administración y menos aún en este caso que ni tan siquiera fue objeto de impugnación. A ello se suma una evidente inacción por parte de los actores que se han limitado a solicitar una licencia de desbroce y accesibilidad para estudios previos.
En definitiva, se desestima íntegramente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La tesis de la recurrente se plantea de forma categórica. Sostiene que es titular de un “derecho singular patrimonializado y consolidado” desde el mismo momento en que obtuvo la calificación urbanística para la ejecución del “proyecto empresarial” Parque Natural de Ocio. Llega a aseverar que por mor de la mentada calificación ya se encontraba valorado en 12,5 millones de euros y califica que, siendo titular de ese “enorme aprovechamiento urbanístico”, resulta “absurdo” oponer que no se hubiere ejecutado el proyecto. Invocando el artículo 48 TRLSRU, equipara al Decreto 26/2017, de 14 de marzo, a un “cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística” que trae consigo la “ineficacia del título habilitante otorgado a través de la calificación urbanística” (…)”.
“(…) 14. En el caso que nos ocupa, es el artículo 7.2 del plan de gestión de los espacios protegidos Red Natura 2000: ZEC ES3110007 ” Cuencas de los ríos Alberche y Cofio” y ZEPA ES0000056 ” Encinares del río Alberche y río Cofio” (Anexo I del Decreto 26/2017, de 14 de marzo, del Consejo de Gobierno) el que establece el régimen de usos, aprovechamientos y actividades según la zonificación. En lo que aquí interesa, el artículo 7.2 dispone que ” las privaciones singulares de derechos subjetivos consolidados en el patrimonio de las personas físicas o jurídicas que pudieran derivar de la aplicación del régimen de protección sobre usos legítimos que se vinieran realizando anteriormente a la fecha de entrada en vigor del presente Plan de Gestión, únicamente serán objeto de indemnización en los términos establecidos por la legislación que regula la responsabilidad patrimonial de la Administración o la legislación de expropiación forzosa, según proceda”(…)”.
“(…) Lo anterior no puede implicar ni que se esté ante algo que vaya más allá de una simple limitación general ni desde luego ante una privación singular de la propiedad privada o de intereses patrimoniales legítimos de los recurrentes. Y ello es así por cuanto ni se ha producido la necesaria consolidación patrimonial de un derecho económicamente relevante (en la expresión utilizada por la STC 170/1989, de 19 de octubre) ni se está, según el tenor del citado artículo 7.2 del plan de gestión, ante “usos legítimos que se vinieran realizando anteriormente a la fecha de entrada en vigor” del plan. No en vano tal es el supuesto que el propio plan contempla como habilitador de la indemnización, ya en atención al régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración, ya con base en la legislación sobre expropiación forzosa (…)”.
“(…) No basta, para entender patrimonializado el aprovechamiento urbanístico, con la mera obtención de la calificación urbanística. Repárese, además, en que, en este caso, como a continuación se examinará, ninguna actuación han desarrollado los actores en las parcelas concernidas y ello, se insiste, pese al transcurso de varios años desde que tal calificación fuera otorgada. No existe, en definitiva, daño antijurídico alguno que indemnizar (…)”.
“(…) Cabe colegir que lo que los demandantes suscitan es la legalidad de la Resolución de la Dirección General de Evaluación Ambiental de fecha 7/12/15 por la que se estableció en dos años la prórroga de la Declaración de Impacto Ambiental. Consideran que ello contravenía lo que prevé la Disposición Transitoria Primera 3º LEA.
Sucede que tal actuación resultó firme y consentida por los demandantes, no pudiendo desde luego ser impugnada al albur de la desestimación expresa de la reclamación de responsabilidad patrimonial, objeto exclusivo de la presente litis.
Conviene enfatizar de que el artículo 32,1 LRJSP [de la misma forma que lo establecía el artículo 142.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC)] dispone que ” la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización” (…)”.
Comentario de la Autora:
La declaración de ZECs y ZEPAS a través de la correspondiente norma delimita distintas áreas en función de sus respectivos valores ambientales y de su capacidad para acoger diversos usos y actividades, por lo que la protección que se asigna a cada zona facilita la conservación de los hábitats naturales y de las especies por los cuales ese espacio se incluyó en Red Natura 2000. Cierto es, aunque no siempre se cumple, que los planes de gestión de esos espacios deben prever indemnizaciones para los casos de limitación o privación de los derechos de propiedad como consecuencia de la declaración de ese espacio; un problema que todavía no acaba de estar resuelto.
Sin embargo, en este caso, no nos encontramos con una privación singular o una limitación del derecho de propiedad sino ante una limitación específica respecto de usos y actividades que repercute en los promotores del Parque Natural de Ocio, un proyecto que ni tan siquiera se había comenzado a ejecutar. En cualquier caso, las expectativas de los promotores se ven truncadas, por lo que se debería sopesar con carácter previo el alcance de los valores ambientales existentes en el lugar y su devenir.
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