Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 2 de febrero de 2023 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 8, Ponente: María de los Desamparados Guillo Sánchez-Galiano)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STSJ M 1676/2023 – ECLI:ES: TSJM: 2023:1676
Palabras clave: Plan Rector de Uso y Gestión. Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama. Delimitación territorial. Cartografía. Ciclismo de montaña. Derechos constitucionales. Viales. Principios de prevención y cautela. Caminos y senderos. Principio de jerarquía normativa. Plan de Ordenación de Recursos Naturales. Principio de transparencia. Participación ciudadana.
Resumen:
La Sala examina un nuevo recurso contencioso-administrativo, esta vez formulado por un particular, frente al Decreto 18/2020 de 11 de febrero del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid.
-En primer lugar, considera que el Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama incumple la normativa de Parques Nacionales por cuanto su superficie no es continua y está fragmentada debido a las vías de comunicación -carreteras que lo atraviesan y lo vertebran-, tiene estrangulamientos debido a la existencia de la estación invernal de Valdesquí y cuenta con islas: zonas dentro del perímetro del parque que no lo integran y están fuera de su regulación.
La Sala rechaza este primer motivo de recurso por cuanto el Decreto impugnado se limita a reproducir, en lo que respecta a la superficie del parque, lo establecido en la Ley 7/2013, de 25 de junio, de declaración del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama, que en su artículo 2 y en los anexos I y V delimita el perímetro territorial del parque nacional.
-En segundo lugar, el recurrente cuestiona el incumplimiento del plazo de aprobación del PRUG marcado por la Ley 7/2013, de 25 de junio, que lo estableció a los tres años de su entrada en vigor; lo que no sucedió en la práctica. Esto no es óbice, dice la Sala para determinar la nulidad del instrumento que finalmente se aprueba fuera de plazo; por lo que desestima este motivo.
-A continuación, el recurrente considera que el PRUG vulnera los derechos constitucionales y legales, por cuanto la práctica del ciclismo de montaña se ha restringido a las áreas especificadas en la cartografía del Anexo VI, lo cual se contrapone con el derecho de uso y disfrute del medio ambiente (art. 45 CE), el derecho de libre circulación por el territorio nacional (art. 19 CE) y el fomento de la práctica del deporte (art. 43 CE). Entiende que en los espacios naturales no se pueden adoptar prohibiciones injustificadas como las que constan en el art. 47 d) del PRUG. Tampoco constan en el expediente los informes científicos que justifiquen las prohibiciones y restricciones recogidas en la norma de gestión.
En opinión de la Sala, la práctica del ciclismo de montaña en espacios naturales protegidos debe estar regulada y puede quedar sometida a límites en aras a evitar daños a la flora y la fauna. En este caso se trata de una actividad permitida pero restringida a determinados caminos y carreteras; lo cual no puede considerarse contrario a los preceptos constitucionales invocados.
-El recurrente alega que la “cartografía de viales aptos para el tránsito en bicicleta” prevista en el Anexo IV del PRUG es antigua, obsoleta y no actualizada, ya que utiliza datos descatalogados del Instituto Geográfico Nacional, y carece de detalle para determinar las vías por las que puede transitar un ciclista.
De la prueba practicada, la Sala considera que, a través de los datos proporcionados por el mencionado Instituto, nos encontramos con un acceso a un servidor de mapas que contiene fechas de actualización a 2019, por lo que no se trata de datos obsoletos. Cuestión distinta es que los caminos para la circulación de bicicletas señalados en este anexo sean rutas de bicicleta, lo que será objeto de una planificación inferior.
Por lo expuesto, se desestima este motivo de recurso.
-La misma suerte desestimatoria se extiende al siguiente motivo de recurso alegado por el recurrente: el PRUG incumple los principios del derecho medioambiental, como son los de prevención y cautela.
En su opinión, no se ha acreditado el criterio por el que se incluyeron unos caminos/senderos y se excluyeron otros en el Anexo IV. Aduce que es necesario un informe medioambiental que justifique las limitaciones o cortes en los caminos por lo que, al no existir, entiende que la decisión es arbitraria. Considera, asimismo, que existe una falta de pruebas que demuestre la incompatibilidad del ciclismo de montaña con la conservación del medio ambiente.
Por su parte, la Administración demandada entiende que la incorporación de determinados tramos de viales a dicha cartografía se ha efectuado en base a la información digital. Y que han sido precisamente diversos estudios y la experiencia en la gestión del lugar a través de los anteriores planes ambientales, lo que le ha llevado a sostener que “la actividad del ciclismo de montaña en determinadas zonas tiene un impacto negativo sobre el medio natural, no solo erosionando el suelo, sino afectando a la flora (aplastamiento, reducción de la capa orgánica) e incluso a la fauna (cambios en el comportamiento, estrés, colisión, molestias y alteración del hábitat) así como otros impactos como las molestias al ganado, basuras, etc..”.
La Sala considera que esta forma de proceder en modo alguno resulta contraria al principio de precaución, sino que se ajusta al mismo.
-A continuación, el recurrente alega que el PRUG contraviene normas de rango superior.
Al efecto, considera que las determinaciones del PRUG en relación con las limitaciones impuestas al ciclismo -art. 47 d)-, son contrarias a las previsiones contenidas en la Ley 7/2013, de 25 de junio de declaración del Parque Nacional de la Sierra del Guadarrama, la Ley 30/2014, de 3 de diciembre de Parques Nacionales o el Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre por el que se aprueba el Plan Director de la Red de Parques nacionales, que prevalecen sobre el PRUG.
La Sala rechaza este motivo al considerar que las previsiones del PRUG desarrollan la Ley 7/2013 y ésta a su vez se remite a las previsiones del Plan para determinar los usos y actividades compatibles con los objetivos del Parque Nacional. En definitiva, el PRUG no puede contravenir la Ley que le encomendó esta función.
Por otra parte, el recurrente argumenta que el artículo 3.2.c) de la Ley 7/2013 de 25 de junio, enumera los usos y actividades prohibidas, entre los que no se encuentra el ciclismo, por lo que entiende que la prohibición del PRUG a la circulación en bici por una parte del Parque vulnera el principio de jerarquía normativa. Y también considera vulnerado este principio en relación con las previsiones del Real Decreto 389/2016.
La Sala desestima este motivo al considerar que no existe tal contravención por cuanto el Plan Director establece previsiones de carácter general y, en ningún caso autoriza la práctica del ciclismo de montaña por el interior de los parques nacionales, al contrario, establece como principio general el de la conservación de la naturaleza y la adopción de medidas frente a cualquier actividad que pueda dañarla.
El recurrente también aduce que las previsiones del PRUG -art. 47- son más restrictivas que las del Plan de Ordenación de Recursos Naturales de la sierra de Guadarrama en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid aprobado por el Decreto 96/2009, de 18 de noviembre del Consejo de Gobierno, que regula el uso público y deportivo en el art. 4.4.8.
La Sala rechaza este motivo. Entiende que el PORN no es una norma de rango superior al PRUG, sino que ambos son planes medioambientales aprobados por normas del mismo rango. Por otra parte, “el PRUG modifica las previsiones del PORN no solo de forma expresa (Disposición Final Primera) sino en todo aquello que se contenga en las previsiones contenidas en normas de igual o inferior rango que contradigan lo establecido en el Decreto 18/2020, de 11 de febrero (Disposición Derogatoria única). El PRUG es un plan que desarrolla la ley que declarara el Parque Nacional, es un plan posterior al PORN y prevalece en sus previsiones frente a aquel, tal y como dispone su artículo 3”
-Por último, el recurrente alega incumplimiento del principio de transparencia en el procedimiento administrativo de elaboración del PRUG por cuanto: – El Anexo IV utiliza mapas antiguos y obsoletos. – Deficiencias en el trámite de participación ciudadana. – Los ciclistas son usuarios habituales del parque nacional por lo que la Administración debería haberlos tenido en cuenta a la hora de elaborar el PRUG y sus órganos de gestión. De hecho, en la composición del Patronato no figura la Federación Deportiva de Ciclismo ni ninguna asociación, club u organización de ciclistas.
También se rechaza por la Sala este motivo de impugnación. En primer lugar, considera que el recurrente no puede irrogarse la defensa de otros colectivos a quienes no representa. En segundo lugar, porque la Ley 7/2013 prevé la participación de los ciudadanos y de las entidades interesadas o afectadas mediante un trámite de información pública, que fue precisamente el que tuvo lugar en la elaboración del Plan rector. En tercer lugar, considera que el recurrente no debió ser llamado de forma específica para formular alegaciones, máxime cuando tuvo la oportunidad de hacerlo. Y tampoco puede cuestionar en este caso la composición del Patronato por ser una cuestión ajena al objeto de debate.
En definitiva, se desestima íntegramente el recurso interpuesto.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) No se aprecia que la superficie del parque incumpla las previsiones contenidas en el art. 6de la Ley 30/2014 de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, en concreto tener “una superficie continua, no fragmentada y sin estrangulamientos, suficiente como para permitir que se mantengan sus características físicas y biológicas y se asegure el funcionamiento de los procesos naturales presentes”, pues basta observarla representación gráfica del parque para comprobar que la superficie si bien tiene algunos entrantes no existen áreas desvinculadas o aisladas del parque, sin que la norma excluya la posibilidad de que existan caminos o carreteras que lo atraviesen. (…) Frente a ello no se ha acreditado que las infraestructuras existentes y el diseño de la superficie del parque impidan considerarlo una superficie continua y no fragmentada a los efectos de su posible consideración como Parque Nacional (…)”.
“(…) No existe un derecho incondicionado al tránsito y uso por los parques naturales o a la práctica indiscriminada de cualquier deporte o actividad en el recinto de estos espacios naturales protegidos, pues el uso público se sujeta a límites por razones de protección del medio ambiente. Por ello, no se considera contrario a dichos preceptos constitucionales previsiones como las contempladas en el Plan Rector que permiten un régimen de visita y acceso al interior del parque por los itinerarios permitidos excluyendo determinadas zonas. Y específicamente respecto a la práctica deportiva del ciclismo de montaña en el interior del Parque, se considera una actividad permitida, aunque restringida a los caminos reseñados en el Anexo IV “Cartografía de viales aptos para el tránsito en bicicleta” y por las carreteras asfaltadas abiertas al tráfico de vehículos, estableciendo así mismo restricciones en cuanto a la práctica de este deporte en grupos organizados, dependiendo de las zonas por las que se transite (…)”.
“(…) La práctica indiscriminada del ciclismo de montaña por toda la superficie del parque nacional podría causar daños irreversibles al paisaje, flora y fauna, lo que obliga a tomar medidas restrictivas razonables, aun antes de que exista una evidencia científica sobre los daños y consecuencias que este tipo de actividades tiene sobre el medio ambiente. Y se consideran razonables medidas limitar los tramos en los que se puede practicar esta actividad dentro de la superficie de un parque nacional especialmente protegido y ello tomando en consideración que las superficies más estrechas o con mayor inclinación implican un mayor riesgo en la causación de daños medio ambientales de la zona (…)”.
Comentario de la Autora:
Si un aspecto destaca en esta nueva sentencia que examina la impugnación del PRUG del Parque Nacional de Guadarrama, es la práctica del ciclismo de montaña, una actividad deportiva y recreativa que consiste en hacer uso de una bicicleta, velocípedo u otros artefactos mecánicos sin motor para recorrer circuitos al aire libre.
La Sala pone de relieve la viabilidad del Plan Rector al declarar la compatibilidad de este deporte únicamente cuando se practique por los caminos señalados en la “Cartografía de viales aptos para el tránsito en bicicleta” y en las carreteras asfaltadas abiertas al tráfico de vehículos, si bien en determinadas circunstancias se podrían incorporar al tránsito de bicicletas otros tramos no recogidos en esta cartografía, o al revés, cabría la posibilidad de una mayor restricción.
Con esta regulación no se conculca ninguno de los derechos constitucionales ni principios del derecho ambiental enumerados por el recurrente y se consigue cierto equilibrio con la defensa de los valores ambientales inherentes a cualquier Parque Nacional.
Enlace web: Sentencia STSJ M 1676/2023, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 2 de febrero de 2023.
