Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 2 de marzo de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Álvaro Domínguez Calvo)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STSJ M 3111/2022 – ECLI:ES: TSJM:2022:3111
Palabras clave: Zona de Protección Acústica Especial. Ruido. Contaminación acústica. Distancias. Actividades. Trámite de audiencia. Información pública.
Resumen:
Una mercantil impugna el artículo 21 de la revisión de la Declaración de Zona de Protección Acústica Especial correspondiente al Distrito de Centro, así como el Plan Zonal Específico de la misma, aprobada por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid en sesión extraordinaria y urgente celebrada el 30 de abril de 2019.
La citada normativa se enmarca dentro de las previsiones establecidas en la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, y de la Ordenanza para la Protección contra la Contaminación Acústica y Térmica aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Madrid el 25 de febrero de 2011, estableciéndose la declaración de Zonas de Protección Acústica Especial (en adelante, ZPAE) como aquellas áreas acústicas en las que se incumplan los objetivos de calidad acústica.
El mencionado art. 21, que lleva por rúbrica “distancia de protección”, dispone lo siguiente: “No se admitirá la nueva implantación, ampliación o modificación de actividades de las incluidas en el artículo 4 de la presente normativa, a una distancia menor de 150 metros de una zona de contaminación acústica alta, menor de 125 metros de una zona de contaminación acústica moderada y menor de 100 metros de una zona de contaminación acústica baja”.
La recurrente solicita la nulidad de pleno derecho del art. 21 en base a los siguientes argumentos:
1º.- El precepto se incluyó en el articulado con posterioridad al período de exposición pública y alegaciones, por lo que los posibles interesados o afectados no han tenido oportunidad de oponerse o formular alegaciones; de ahí que resulte obligatorio repetir el trámite de audiencia.
2º.- El precepto, de manera incongruente, irracional, innecesaria y desproporcionada impone una mayor distancia de separación entre establecimientos en zonas sin limitaciones que en zonas de contaminación acústica.
3º.- El precepto establece un trato incongruente y desigual de las actividades prohibidas y autorizables en las zonas de contaminación acústica, suponiendo una limitación total e indiscriminada en la zona sin limitaciones de cualquier tipo de actividad. En la redacción del art. 21 no se especifican las actividades del artículo 4 sobre las que establecer distancias de separación a las zonas de contaminación acústica.
4º.- Es contrario al principio de jerarquía normativa y competencia, asumiendo indirectamente competencias del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid y del Mapa del Ruido de Madrid.
A sensu contrario, tanto el Ayuntamiento de Madrid como la Asociación de Vecinos de Cavas-La Latina se han opuesto al recurso planteado.
En su defensa, el ayuntamiento alega que el procedimiento seguido por la Administración es completamente legal. Indica que, aunque cambie el texto del proyecto, no se exige un segundo trámite de información pública, señalando que la variación del texto de la ZPAE tras el trámite de alegaciones es una garantía para los interesados. Se suma que el Plan Zonal afronta la mejora del Distrito Centro con una visión global considerándolo, desde un punto de vista acústico, como un “todo” que requiere una actuación integral.
Asimismo, el artículo 21 establece una distancia de protección para las zonas de contaminación acústica baja, media y alta, limitando la implantación de nuevas actividades recreativas en sus áreas limítrofes a fin de impedir la inmisión de niveles de ruido que agraven su situación. En el caso de la actividad prevista en la calle Gran Vía 47 –el edificio es propiedad de la recurrente- considera que se encuentra dentro de la distancia de protección de una zona de contaminación acústica moderada (a menos de 125 metros de una zona en la que se ha constatado la superación de los objetivos de calidad acústica entre 5 dB y 10 dB).
Uno de los motivos alegados por la Asociación de Vecinos y que es rechazado por la Sala es la falta de legitimación activa de la recurrente; máxime teniendo en cuenta que la mercantil es propietaria de un local comercial que se encuentra en la zona sin superación de objetivos por ocio de la revisión de la Declaración de la Zona de Protección Acústica Especial del Distrito de Centro; lo que le confiere un singular interés legítimo.
La Sala analiza en primer lugar las posturas de las partes sobre la omisión del trámite de audiencia. Trae a colación la doctrina jurisprudencial sobre la necesidad del trámite de audiencia o información pública en los supuestos de modificaciones esenciales, fundamentales o sustanciales del texto sometido previamente a información pública cuando las mismas no son consecuencia de las alegaciones formuladas. En base a esta doctrina, la Sala concluye que nos encontramos ante una modificación del precepto esencial y sustancial por cuanto introduce una serie de restricciones y prohibiciones en la zona sin superación de objetivos por ocio que no figuraban en el texto originario.
Por tanto, a los potenciales interesados se les privó de realizar alegaciones sobre tal disposición, al introducirse “ex novo”, vía enmienda y sin ningún tipo de justificación. No se trata, dice la Sala, de la modificación de una restricción previamente establecida, sino de la imposición “ex novo”, de una limitación inexistente en el texto inicial.
En definitiva, se declara la nulidad de pleno derecho del precepto impugnado.
Al margen, la Sala también acoge el recurso por razones de fondo. En su opinión, el precepto adolece del necesario rigor técnico, exactitud y justificación, y puede dar lugar a situaciones desproporcionadas en cuanto a determinadas limitaciones en las zonas sin superación de objetivos por ocio, en relación con aquellas que puedan imponerse en las zonas con mayor régimen de protección acústica. De hecho, determinadas actividades a instalar o modificar en una zona sin superación de objetivos de ocio puede que tengan que separarse de una zona de contaminación acústica a mayor distancia que si se implantaran en la propia zona de contaminación.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Y ello por cuanto claramente advertimos una relación material unívoca ente dicha entidad y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación le puede provocar automáticamente un efecto positivo (beneficio), que aunque sea actual o futuro cabe conceptuarlo como cierto. Existe un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real, no potencial ni hipotético. Y este interés es, claramente, la explotación de su negocio, con sus eventuales expectativas económicas, ya que, como ha quedado acreditado, la Administración Municipal ha inadmitido a trámite la solicitud de licencia urbanística en relación al local de su propiedad (lo que es más que suficiente para considerar que tiene interés, aun cuando la licencia se hubiera solicitado por otra entidad), precisamente porque la distancia desde el local a la zona de contaminación acústica moderada (calles San Bernardo y de Los Libreros) es menor de los 125 metros requeridos en el impugnado artículo 21.
Por consiguiente, ostentando legitimación activa la recurrente, no procede declarar la inadmisibilidad del recurso pretendida por la codemandada (…)”.
“(…) Pues bien, teniendo en cuenta todas las consideraciones efectuadas, y de manera contraria al parecer del Ayuntamiento de Madrid y de la Asociación de Vecinos personada, la Sala considera que nos encontramos ante una modificación esencial, sustancial y fundamental del texto que fue sometido previamente a información pública, y que desde luego no es consecuencia de las alegaciones realizadas con ocasión de este último trámite. La realidad de este último extremo no ha sido acreditada tampoco por ninguna de las partes demandadas.
Así, el precepto impugnado es introducido como consecuencia de una enmienda transaccional que fue presentada el día 24 de abril de 2019 (folios 3132-3133 del expediente administrativo), apareciendo en blanco el apartado correspondiente a su justificación -por lo que difícilmente podría saberse si la misma vino motivada por alguna alegación vertida en el trámite de información pública-, y siendo sometida a votación en el mismo día de su presentación a la Comisión Permanente Ordinaria de Medio Ambiente y Movilidad (folio 3134 del expediente), en la que se aprobó por mayoría de seis votos de los once computables.
No puede aceptarse el argumento, empleado por una de las partes demandadas, relativo a que se trata únicamente de un artículo de los veintitrés que tiene la norma. En primer lugar, por cuanto no se pretende la anulación del texto completo de la normativa, sino únicamente del precepto indicado. Y, en segundo término, porque el precepto supone una innovación, en relación con las zonas sin superación de objetivos por ocio adyacentes a las zonas de contaminación acústica alta, moderada y baja, al imponer unas restricciones que no se habían contemplado con anterioridad. No se trata, en consecuencia, de la modificación de una restricción previamente establecida, sino de la imposición, “ex novo” (insistimos), de una limitación inexistente en el texto inicial (…)”.
“(…) Así, tras la rúbrica de dicho capítulo V, Medidas de Carácter General, se dispone: “Este capítulo recoge un grupo de actuaciones de aplicación más genérica, cuya puesta en marcha deberá ser coordinada por los diferentes centros directivos en el ámbito de sus competencias”. El contenido del artículo 21 no constituye una actuación de aplicación que pueda conceptuarse como genérica, ni alcanzamos tampoco a comprender la razón por la cual su puesta en marcha deba ser coordinada por diversos centros directivos, pues viene a configurar una zona, dentro de las zonas sin superación de objetivos por ocio, en las cuales existe una prohibición absoluta de implantar, ampliar o modificar actividades de las incluidas en el artículo 4 de la norma (…)”.
“(…) Entendemos por ello que el artículo 21, en la redacción que ostenta, adolece de la debida congruencia, racionalidad y proporcionalidad, demostrando una palmaria contradicción con el resto de preceptos de la norma que establecen limitaciones y distancias de protección. Nótese además que el artículo 21 se refiere a “todas” las actividades incluidas en el artículo 4, tratando y limitando por igual, en las zonas sin superación de objetivos por ocio, a las actividades más molestas que a las menos, a diferencia de su tratamiento en las zonas de contaminación (artículos 9, 12 y 15 de la norma). De esta manera, la falta de distinción en el artículo 21 entre actividades prohibidas o autorizables en la zona de la contaminación de la que se debe separar, supone también en varios casos que una actividad a implantar en la zona sin limitaciones pueda tener más restricciones que en la propia zona de contaminación acústica en la que la actividad también es autorizable (…)”.
Comentario de la Autora:
Con carácter general, en la tramitación de una disposición general se producen cambios con respecto a la propuesta originaria producto de los sucesivos trámites o informes. En este caso concreto, la Sala pone de relieve la necesidad de reiterar el trámite de audiencia por cuanto la mercantil recurrente ha justificado que los cambios introducidos en la disposición constituyen modificaciones sustanciales del texto; teniendo en cuenta las limitaciones que impone a la instalación de actividades en las zonas que tienen una calidad acústica adecuada cuando son limítrofes con zonas de contaminación acústica.
El objeto del Plan zonal es prevenir y reducir la contaminación acústica para evitar daños en el medio ambiente en aquellas zonas en que se haya apreciado dicha contaminación, si bien, tal como sucede en este caso, no puede limitar la implantación de nuevas actividades en las zonas que tienen una calidad acústica adecuada ni llevar a cabo un trato discriminatorio entre las mismas.
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