Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 31 de marzo de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6, Ponente: Cristina Concepción Cadenas Cortina)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STSJ M 4086/2022 – ECLI:ES: TSJM:2022:4086
Palabras clave: Costas. Servidumbre de protección. Dominio público marítimo-terrestre. Suelo urbano. Planes municipales. Competencias.
Resumen:
La Sala examina el recurso contencioso-administrativo formulado por la mercantil TOURING CLUB EUROVILLAGE S.A. contra la desestimación presunta del recurso de alzada en su día interpuesto frente al Informe de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar del Ministerio para la Transición Ecológica, emitido en fecha 19 de diciembre de 2018, que informa desfavorablemente la solicitud de reducción de la anchura de la servidumbre de protección en el ámbito del Plan Especial PEU-5 Cala Montjoi, en el término municipal de Roses, Girona, al no darse los requisitos previstos en la Disposición Transitoria tercera de la Ley 22/88 de Costas, refiriéndose también a la Disposición Transitoria primera de la Ley 2/2013.
La demandante es la sociedad gestora de la Ciudad de Vacaciones Cala Montjoi. En su opinión, se trata de un hotel en modalidad “ciudad de vacaciones”, autorizada en fecha 18 de octubre de 1990, en forma de núcleo urbano urbanizado siguiendo el modelo de zonificación denominado “ciudad jardín” y comprende 27 edificaciones aisladas de obra civil de carácter residencial, dotada de los correspondientes servicios esenciales.
Alega que a la entrada en vigor de la Ley 22/88, la “ciudad de vacaciones”, a pesar de su clasificación y zonificación, se encontraba en situación urbanística susceptible de ser considerada suelo urbano. Entiende que podía acogerse al apartado 3 de la DT tercera de la Ley 22/88 por ser suelo urbano y beneficiarse de una servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre de una anchura de 20 metros a contar hacia al interior desde la línea de deslinde de la zona marítimo-terrestre. Aduce que consideró prudente acogerse subsidiariamente al régimen de la DT primera de la Ley 2/2013, para beneficiarse de una servidumbre como la explicada.
Por su parte, el Abogado del Estado considera que no resulta aplicable la jurisprudencia sobre suelo urbano, máxime teniendo en cuenta el carácter no urbanizable del terreno. En la misma línea, el ayuntamiento de Roses entiende que la actividad desarrollada por la demandante no es la de un establecimiento de hostelería sino una actividad propia del suelo no urbanizable. El suelo nunca se ha calificado como urbano sino como no urbanizable de especial protección, y se centra en los distintos planes que han incrementado la protección de la finca.
La Sala parte de la normativa aplicable en materia de costas de la cual deduce que conforme a la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, la regla general es la servidumbre de protección de 100 metros, si bien se exceptúan los supuestos previstos en la D.T.3ª de la Ley que reduce la servidumbre a 20 metros para terrenos calificados como urbanos a la entrada en vigor de la Ley de Costas. Este supuesto se amplía también, con la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral, a los terrenos que, no siendo suelo urbano en aquel momento, sí reunieran las características físicas de esta clasificación -Disposición Transitoria 1ª, a su vez desarrollada por la Disposición transitoria vigesimosegunda del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas-.
La cuestión controvertida se centra en determinar, tal y como considera la demandante, si el terreno, ya con la vigencia de la Ley de Costas de 1988, reunía los requisitos legales y jurisprudenciales para ser calificado como urbano.
La recurrente se ampara en un informe pericial a tenor del cual, el terreno contaba con acceso rodado pavimentado, abastecimiento de agua potable de pozo, evacuación de aguas con depuración y suministro de energía; y tales elementos de urbanización eran suficientes para que en su ámbito fuera considerado como terreno urbano.
A sensu contrario, la Sala otorga preferencia al informe de la arquitecta Municipal, que descarta la calificación del terreno como suelo urbano, máxime teniendo en cuenta que todos los planes generales municipales incluido el vigente, le han atribuido a la finca el carácter de no urbanizable, y de especial protección para su preservación de cualquier proceso urbanizador. Asimismo, el hecho de que cuente con unos servicios determinados, no significa que revista las condiciones propias del suelo urbano.
Por tanto, el terreno no reúne los requisitos necesarios para para poder aplicar la reducción de la servidumbre interesada. De hecho, el Informe impugnado, tal y como exige la normativa, se ha pronunciado sobre la compatibilidad del área con la integridad y defensa del dominio público hidráulico, para llegar a la conclusión de que se ha aplicado correctamente la disposición transitoria a la vista de la concreta situación del terreno.
Se debe puntualizar que la Sala rechaza también las alegaciones de la actora sobre la falta de competencia del MITECO para resolver el procedimiento en que se emite el informe, por cuanto se emitió en un proceso de elaboración y aprobación de un instrumento de planeamiento urbanístico promovido por la demandante, por lo que debería haberse aprobado por el órgano competente de la Generalitat de Cataluña. La Sala considera que el informe carece de naturaleza urbanística y que se emite conforme a lo dispuesto en la DT primera de la Ley 2/2013. De hecho, la Dirección General se pronuncia sobre la protección del dominio público terrestre porque entra dentro del ámbito de sus competencias, aunque para ello deba examinar la naturaleza del terreno.
En definitiva, se desestima íntegramente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) El informe no tiene naturaleza urbanística, sino que se emite en base a lo dispuesto en la norma citada, DT primera de la ley 2/2013. La cuestión es si puede reducirse la servidumbre de los 100 metros, regla general, a 20 metros como se pretende en realidad, y para ello deben cumplirse requisitos establecidos en la DT, y necesariamente han de examinarse para comprobar su cumplimiento. Es el Ministerio para la Transición Ecológica, y en concreto la DGSCM el órgano competente, como se desprende de manera evidente. Si el Informe contiene menciones de naturaleza urbanística es porque necesariamente ha de comprobar el órgano que lo emite si se dan los requisitos de la DT en cuestión. Y como se desprende de los preceptos antes reseñados, ello exige un examen de la naturaleza del terreno, de los requisitos urbanísticos para que pueda ser calificado y aplicarse o no la norma transitoria con la reducción de servidumbre que permite.
La nulidad radical que se pretende no puede ser acogida. El órgano encargado de dictar el informe es la DGSCM que tiene encomendada tal función, y para emitir el mismo debe examinar una serie de cuestiones que entroncan en la naturaleza del terreno. No es un informe urbanístico. Es evidente que solo puede pronunciarse sobre sus competencias, y en particular en lo relativo a protección del dominio público terrestre, pero precisamente para ello debe examinar la naturaleza del terreno a efectos de emisión del Informe para comprobar si cabe la reducción pretendida (…)”.
“(…) No se puede concluir en el marco del tema que se examina que la finca pueda considerarse de facto como suelo urbano a efectos de la reducción de la zona de servidumbre, reducción excepcional puesto que la regla general son los 100 metros, y por tanto, que solo cabe si se acredita de manera absolutamente clara y fehaciente la situación. Los informes periciales no permiten llegar a la conclusión que se pretende, puesto que se trata de una finca alejada de la localidad de Roses, y no está rodeada de calles. Tiene servicios propios correspondientes a una “ciudad de vacaciones” o camping como se viene denominando, pero ello no es per se acreditación de que se trate de un suelo urbano. Se encuentra en un terreno o zona de especial protección. No pueden considerase terrenos insertos en una malla urbana. Y de hecho los planes especiales han incrementado la protección de la zona, como se acredita. No puede aplicarse la DT, puesto que no se dan las condiciones para la reducción de la servidumbre.
Por lo demás, el informe que ahora se impugna no entra en cuestiones del planeamiento concreto o de calificación de los terrenos, sino que se ciñe a examinar la situación para la aplicación de la DT en los términos que la misma recoge. Y como se ha expuesto, debe estar claramente acreditada la situación del terreno para aplicar la reducción, La Disposición transitoria cuya aplicación se pretende se refiere en concreto a que, “el informe del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente deberá pronunciarse sobre la delimitación y compatibilidad de tales núcleos o áreas con la integridad y defensa del dominio público marítimo-terrestre. ” Y en tales términos se pronuncia en este caso, a la vista de los datos concretos y de la situación del terreno, tal como se acredita. No puede esta Sala ir más allá del ámbito del Informe examinado, y por ello, el núcleo del recuso se ciñe a si en este Informe se ha aplicado correctamente la DT teniendo en cuenta la concreta situación del terreno.
En fin, el Informe de 19 de diciembre de 2018 y la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra el mismo, deben considerarse conforme con el ordenamiento jurídico (…)”.
Comentario de la Autora:
Esta sentencia destaca la necesidad de que, para aplicar la reducción excepcional de la zona de servidumbre, debe estar claramente justificada y de manera fehaciente la situación del terreno y su calificación de urbano. En tal sentido, no basta con que esté dotado de servicios esenciales para afirmar su carácter de urbano cuando, tal y como sucede en este caso concreto, en todos los planes urbanísticos municipales responde a la clasificación de no urbanizable e incluso se ha incrementado su nivel de protección. En el ámbito del régimen transitorio de la normativa de costas, si bien es cierto que la posibilidad de reducir la servidumbre legal de protección del dominio público marítimo terrestre a tan solo veinte metros exclusivamente para los terrenos clasificados como suelo urbano, se fue atemperando posteriormente a otros terrenos que estuvieran dotados de servicios esenciales y consolidados por la edificación en determinado porcentaje; lo cierto es que las disposiciones transitorias referidas deben interpretarse de forma restrictiva por razones de seguridad jurídica.
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