Autor de la nota: J. José Pernas García, profesor contratado doctor de Derecho Administrativo de la Universidade da Coruña
Fuente: CENDOJ, Id Cendoj: 47186330012008101985
Palabras clave: plan de conservación y gestión del Lobo en Castilla y León; nulidad parcial; información y participación pública en materia ambiental; incumplimiento del Derecho comunitario y nacional de protección de la naturaleza.
Resumen:
En este caso la FEDERACION DE ECOLOGISTAS EN ACCION DE CASTILLA Y LEON interpuesto recurso contencioso-administrativo solicitando la nulidad de determinados preceptos del Decreto 28/08 por el que se aprueba el Plan de Conservación y Gestión del Lobo en Castilla y León, elaborado por la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León.
Los motivos en los que se sustenta la pretensión de carácter anulatorio deducida son los siguientes: a) infracciones de carácter formal padecidas en la tramitación del procedimiento de la elaboración de la disposición general de referencia, que son en concreto la ausencia del informe de la Comisión Permanente del Consejo Asesor de Medio Ambiente requerido en el artículo 4.2.a) del Decreto 227/2001 , e infracción de los artículos 3.1, 5, punto 1.g) y 3 , y los artículos 6, 11 y 16 de la Ley 27/2.006, en la medida que no se facilitó a la entidad recurrente la información del expediente en el soporte que fue solicitado; y b) motivos de fondo, que se concretan en la infracción de normativa comunitaria, estatal y autonómica.
El Tribunal anula los siguientes preceptos del Anexo del Decreto recurrido: el artículo 4, apartado c), el 5, el 8, el 14 y el 19 ; que son aquellos que a tenor de las alegaciones de la demanda no se ajustan a las determinaciones de la Ley 42/2.007. Y no anula aquellos preceptos respecto de los que no se ha formulado en el escrito rector ningún reproche de ilegalidad, por lo que la estimación de la pretensión sólo será parcial.
Destacamos a continuación los siguientes extractos de la sentencia:
Sobre los derechos de información y participación pública en materia ambiental:
“TERCERO.- En el segundo argumento se denuncia la vulneración de los derechos de acceso y de participación pública, invocándose al respecto determinados preceptos de la Ley 27/2.006 ; y señalándose que tras presentarse alegaciones acerca del documento de trabajo relativo al Plan de Conservación y Gestión de la especie, en las que se solicitó la realización de unos estudios singularizados de determinados aspectos, se ha obtenido como respuesta únicamente la de que el documento estaba disponible para su consulta en el Centro de Documentación Ambiental de Valladolid durante un lapso breve de tiempo -ello al estimarse que dado su volumen de páginas y cartografía resultaba imposible su distribución en formato informático-, lo que considera la actora le ha impedido ejercer adecuadamente ese derecho a la información.
(…)
Pues bien, aplicando estos preceptos a las alegaciones de carácter fáctico aducidas en la demanda, en las que la vulneración de los derechos a la información y a la participación pública trata de sustentarse en el hecho de que solamente se indicó a la recurrente que el documento de base estaba disponible para su consulta en el Centro de Documentación Ambiental de Valladolid en un corto espacio de tiempo -entre el 27 de septiembre y el 31 de diciembre-, advertiremos que dado el objeto de este recurso la cuestión habrá de ser resuelta desde el principio de la eficacia relativa de los vicios de forma. De esta manera los vicios que se denuncian sólo podrán tener efectos invalidantes en función de que se demuestre o no que se ha producido indefensión real al interesado, debiendo significarse al respecto que el objeto del proceso no lo constituye una resolución que haya denegado la información en un formato determinado, a la que, ciertamente, la actora tendría derecho conforme a los preceptos transcritos, sino la propia disposición general.
(…)
Así las cosas, aplicando la doctrina jurisprudencial de la eficacia relativa de los vicios de forma, conforme a la cual habrá de estarse a las circunstancias concurrentes en cada caso para establecer los efectos de las infracciones de procedimiento en función de que se haya irrogado o no efectiva indefensión, habrá de considerarse que en nuestro supuesto esa esta situación de indefensión no se ha generado a la recurrente, y ello toda vez que según lo relatado resulta que la misma, aún cuando no lo haya sido de la forma ortodoxa establecida en la Ley 27/2006, ha tenido acceso al expediente de elaboración de la disposición general impugnada, y debiendo notarse asimismo que fue convocada a varias reuniones, teniendo en todo caso acceso a la documentación del expediente y presentando incluso escrito con las sugerencias que estimó pertinentes.”
Sobre el incumplimiento de las normas comunitarias y nacionales de protección de la biodiversidad:
“Significaremos que el canis lupus aparece en esta Directiva [Directiva comunitaria 92/43 /CEE] con distintos grados de protección en función de su concreta ubicación geográfica; así el Anexo II, que se refiere a las especies animales y vegetales de interés comunitario para cuya conservación es necesario designar Zonas Especiales de Protección, recoge dicha especie en el apartado a) de la siguiente manera: “Canis lupus (respecto a las poblaciones españolas, solamente las del sur del Duero…)”; en el Anexo IV, que recoge las “especies animales y vegetales de interés comunitario que requieren una protección estricta”, también en su apartado a) alude al “Canis lupus (excepto las poblaciones españolas del norte del Duero…)”; y por último en el mismo apartado del Anexo V, relativo a las “especies animales y vegetales de interés comunitario cuya recogida en la naturaleza y cuya explotación pueden ser objeto de medidas de gestión”: “Canis lupus (poblaciones españolas del norte del Duero…)”.
Ahora bien, la propia Directiva en su artículo 16 recoge algunas excepciones a las prohibiciones que la misma establece (…)
Pero en todo caso, para aplicar estas excepciones ha de tenerse en cuenta que conforme a lo que establece el artículo 15 , y cuando se trata de la captura y sacrificio de las especies que requieren de una protección estricta -entre las que como hemos visto está el lobo siempre que no esté ubicado al norte del Duero-, se obliga a los Estados miembros que prohíban todos los medios no selectivos que puedan provocar la desaparición a nivel local o perjudicar gravemente la tranquilidad de las poblaciones de dichas especies.”
El Tribunal repasa también los artículos 52, 53, 54, 62 de la Ley 42/2.007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. Tras ello el Tribunla concluye lo siguiente:
“ (…) Pues bien, un ejercicio de confrontación de estos aspectos del Decreto con los preceptos antes transcritos de la Ley 42/2.007 y concordantes disposiciones de la Directiva comunitaria 92/43 /CEE, nos lleva sin especial dificultad a la conclusión de que el Plan de Conservación y de Gestión del lobo en Castilla y león no se atiene a las prescripciones establecidas en las mismas para las especies que requieren una “protección estricta”, como es en el caso el lobo situado al sur del Duero; debiendo recordarse que según el Anexo VI sólo los que están al norte podrán en su caso ser objeto de medidas de gestión.
En este sentido hemos visto que el Decreto realiza una clasificación por zonas en función del grado de aprovechamiento que el mismo permite, que se distribuyen por todo el mapa de la Comunidad de Castilla y León sin atenerse a la circunstancia de estar al norte o al sur del río Duero. Y lo que es más grave todavía, el artículo 19 establece que “en aquellas comarcas donde la situación demográfica de la especie permita su aprovechamiento cinegético”, por lo tanto en todas ellas sin necesidad de atender a esa circunstancia de la ubicación, el mismo “podrá ejercerse durante la época hábil establecida en las órdenes anuales de caza”; lo que supone a fin de cuentas que está convirtiendo al lobo en especie cazable en todo el territorio de la Comunidad Autónoma, con independencia del lado del río Duero en que se encuentre.
Es verdad que el artículo 58 de la Ley contempla la posibilidad de aplicar excepciones al régimen de prohibiciones sometiéndolas a la previa autorización administrativa de la Comunidad autónoma, con lo que podría llegar a pensarse que el artículo 19 del Decreto , en la medida que exige autorización para fijar los cupos, contiene ya en sí mismo el régimen de la excepción. Mas si se analizan bien las cosas resultará que esta conclusión es claramente equivocada, por cuanto si este precepto contempla la asignación de cupos como una regla de carácter general que ha de observarse para todas las zonas, no podrá decirse entonces que se trata de la regulación de un supuesto excepcional.
Y repárese además en que el régimen del citado artículo 19 tampoco se ajusta a los límites que impone el mencionado artículo 58 y la concordante normativa europea, pudiendo citarse a título de ejemplo los siguientes: no condiciona la autorización al hecho de que no exista otra solución satisfactoria; no se indica que el aprovechamiento cinegético que prevé el artículo 19 sólo podrá autorizarse cuando concurra alguna de las circunstancias que dicho precepto menciona (como por ejemplo la de “prevenir perjuicios importantes a los cultivos, el ganado, los bosques, la pesca y la calidad de las aguas”); no contiene referencia alguna al nivel máximo de capturas que haya podido establecer la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad; no se da ninguna explicación acerca de por qué no se adoptan soluciones alternativas; no se fijan criterios selectivos que permitieran en su caso efectuar las capturas; tampoco se establece que la autorización administrativa haya de ajustarse a las prescripciones y exigencias del apartado 3 del mismo artículo 58 (que sea pública, motivada y que especifique determinados aspectos); y, por último, se elude la obligación de comunicar al Ministerio de Medio Ambiente las autorizaciones a efectos de su posterior notificación a la Comisión Europea y a los Organismos internacionales pertinentes.
En definitiva, y esto es quizás lo más importante, el Plan que se aprueba hace que el lobo sea objeto de un plan de gestión, con independencia de que lo esté al norte o al sur del Duero, convirtiéndolo a la postre en especie cazable incluso cuando es objeto de protección estricta, con grave quebranto de lo que dispone el artículo 62 de la Ley 42/2.007 : la determinación de las especies objeto de caza y pesca “en ningún caso podrá afectar a las especies incluidas en el Listado de Especies en Régimen de Protección Especial, o a las prohibidas por la Unión Europea”.
