Sentencia de la Corte Suprema (Chile) de 20 de octubre de 2016, causa Rol N° 31.486-2016
Autoras: Pilar Moraga Sariego, Profesora Asociada y Daniela Navarro Fernández, Ayudante de Investigación, ambas del Centro de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile
Fuente: Rol 31.486-2016
Temas Clave: Evaluación de Impacto Ambiental, Patente Municipal, Puertos, Recurso de Protección
Resumen:
La sentencia escogida para el presente comentario [1], trata sobre el recurso de protección presentado por el Comité de Defensa Corral Bajo contra la Municipalidad de Corral, que impugna “Oficio Respuesta del Alcalde de la Ilustre Municipalidad de Corral, que no hizo lugar a la solicitud de clausurar las canchas, industrias y almacenes emplazados en la zona ZU-3 del Plano Regulador, que mantiene la empresa Portuaria Corral S.A. en Corral Bajo y en Amargos, de la comuna de Corral”, y solicita que: “se deje sin efecto y/o se disponga que no se renovará la patente comercial de la empresa Portuaria Corral S.A., hasta tanto se dé cumplimiento a los requisitos legales”.
La Corte Suprema confirma la sentencia de la Corte de Apelaciones de Valdivia (Rol N° 1320-2015) [2] que rechaza el recurso. A su vez, el voto en contra, del Ministro Sergio Muñoz estuvo por acogerlo y revocar la sentencia apelada.
Los recurrentes alegan que la actuación del Municipio es ilegal y arbitraria por otorgar una patente municipal en contravención a la normativa ambiental y planificación territorial, pues el plan regulador dispone que en la zona de emplazamiento del proyecto en cuestión solo se puede instalar industria y comercio inofensivo, siendo que la actividad es, a su juicio, contaminante o al menos molesta para la comunidad, al generar fuertes cargas ambientales, ruidos molestos, exposición a contaminantes, lo que altera el ecosistema. En este sentido constatan la inexistencia de calificación ambiental otorgada por la autoridad competente.
Lo anterior, en concepto de los recurrentes, afectaría el derecho a la igualdad (Art. 19 N°2), el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación (Art.19 N°8), y por último el derecho a la integridad física y psíquica de las personas (Art. 19 N°1).
Por su parte la parte recurrida, informó que efectivamente otorgó una patente definitiva a la empresa para la explotación de un puerto y servicios relacionados, por medio del Decreto Exento N° 403, de 31 de julio de 1998. Asimismo confirmó que recibió una presentación del Comité de Defensa Corral Bajo y Cerros Aledaños, en la cual se solicitaba dejar sin efecto la patente comercial y/o en subsidio, su no renovación, con su respectiva clausura o disponer su clausura, a la cual respondió mediante oficio N° 710, la imposibilidad de acceder a la solicitud, dado que la patente habría sido otorgada válidamente. Por último, el Municipio de Corral informa que los sitios de acopio en el área urbana, se encuentran en zonificación ZU-3 que permite almacenamiento inofensivo, y que, en su momento, la autoridad sanitaria calificó el sitio de Amargos como apto para funcionar mientras se cumplieran las disposiciones de seguridad y medidas ambientales correspondientes.
Por otro lado, la empresa portuaria Corral S.A. en su carácter de tercero coadyuvante manifestó ser titular de una concesión de terrenos de playa, fondos de mar y porción de agua (otorgada por DS N° 777 de 18 de octubre de 1991 por la Directemar), la cual habría sido otorgada con el objeto de construir un puerto y obras complementarias de apoyo. A su vez, indican que se construyó un terminal marítimo clasificado como puerto privado de uso público, y que su actividad comercial se desarrolla al amparo de la patente municipal ya mencionada. La empresa solicita rechazar el recurso “por no ser la vía idónea para la sustanciación del conflicto que plantea el recurrente
Destacamos los siguientes extractos:
- Competencia de los Tribunales Ambientales para dirimir controversias de carácter ambiental:
“Quinto: Que resulta relevante hacer constar que no obstante establecerse en la parte final del inciso 1° del artículo 20 de la Carta Fundamental [3] que la interposición del recurso de protección lo es sin perjuicio de los demás derechos que puedan hacerse valer ante la autoridad o los tribunales competentes, no puede perderse de vista que la Ley N° 20.417, de 26 de enero de 2010, rediseñó completamente la institucionalidad ambiental, creando, entre otros organismos, la Superintendencia del Medio Ambiente, con funciones de fiscalización y sanción estando, a su turno, supeditado su obrar a la revisión de los Tribunales Ambientales creados por la Ley N° 20.600, de 28 de junio de 2012, siendo estos últimos los llamados a dirimir –bajo los supuestos del procedimiento regulado en materia ambiental-, las controversias de este carácter que se susciten, y/o que se denuncien a las autoridades que deban proceder a fiscalizar o a emitir los informes que les sean requeridos para las investigaciones pertinentes”.
- Falta de idoneidad de la acción de protección para conocer y resolver las alegaciones respecto a contaminación ambiental y daño al ecosistema sin contar con la calificación ambiental requerida:
“Sexto: Que en este contexto, los reproches formulados en el recurso relativos a la contaminación ambiental y daño al ecosistema, sin que se cuente con las autorizaciones o la calificación ambiental que sería menester, en concepto de los recurrentes, la presente acción no resulta ser la adecuada al efecto, toda vez que las pretensiones descritas, atendidas sus características, deben ser de conocimiento y decisión de la nueva institucionalidad ambiental antes aludida, todo ello en lo que concierne a la garantía constitucional prevista por el artículo 19 N°8 de la Constitución Política de la República” [4]. Cabe mencionar que la falta de idoneidad de la acción de protección se plantea respecto de las pretensiones formuladas por los recurrentes, en este caso para obtener que se deje sin efecto y/o se disponga que no se renovará la patente comercial de la empresa portuaria, hasta tanto se sé cumplimiento a los requisitos legales”.
“Séptimo: Que en relación al resto de las garantías fundamentales que se denuncian infringidas, el recurso deberá también ser desestimado toda vez que no se ha evidenciado su vulneración –a través de dictámenes y decisiones técnicas de los organismos competentes- a lo menos en el marco de lo que pudiera ser conocido y resuelto en esta sede”.
Voto en contra del Ministro Sergio Muñoz:
El Ministro Muñoz es de opinión de acoger el recurso de protección y revocar la sentencia apelada. En este sentido sostiene que sobre la base de la función conservadora que ejercen los Tribunales Superiores de Justicia que resguarda y ampara los derechos garantizados por la Constitución, el recurrente se encuentra legitimado para recurrir, en protección del efectivo ejercicio de los derechos consagrados en el artículo 19 N°1 de la Carta Fundamental.
Asimismo aborda la relación que existe entre el recurso de protección y el procedimiento consagrado en la Ley 20.600. A su juicio este último no es un obstáculo suficiente para impedir el análisis del recurso, ni es incompatible con el ejercicio de otros derechos (ya sean administrativos o jurisdiccionales), “pues el propio artículo 20 de la Constitución Política estipula de manera expresa que el recurso de protección, acción constitucional originaria, no impide ni resulta incompatible con el ejercicio de otros derechos, ya sean de índole administrativa o jurisdiccional” y sostiene “Lo anterior se encuentra en concordancia con lo declarado en el artículo 5° inciso 2° de la Carta Fundamental que ordena a los órganos del Estado respetar y promover los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana, por lo que el justiciable siempre gozará de amparo constitucional frente a una decisión de la autoridad que afecte el legítimo ejercicio de los derechos enumerados en el artículo 20 de la Carta Fundamental y por los cuales se autoriza interponer, la acción de protección, de modo que ha debido emitirse pronunciamiento acerca del fondo del asunto planteado”.
Luego al entrar al fondo del asunto sostiene la obligación de la Ilustre Municipalidad de Corral de solicitar al titular del proyecto el ingreso al sistema de evaluación de impacto ambiental, requisito que omitió al momento de dictar el Decreto Exento N° 403. En consecuencia afirma la ilegalidad de dicho Decreto: “Que, por consiguiente, la recurrida al haber dictado el mencionado decreto alcaldicio incurrió en un acto ilegal, toda vez que no exigió el cumplimiento de un requisito establecido por la Ley Medio Ambiental, que afecta el derecho fundamental de igualdad ante la ley, previsto en el numeral segundo del referido artículo 19 de la Constitución Política, debiendo subsanarse por la Ilustre Municipalidad de Corral tal omisión, al momento de renovarse la patente municipal”.
Por último el voto en contra se refiere a la posible afectación del principio de inexcusabilidad de los Tribunales para resolver conflictos sometidos a su conocimiento: “toda vez que la autoridad administrativa prevista para fiscalizar el permanente cumplimiento de las normas sobre calificación ambiental nada ha hecho y tampoco se le instruye que lo haga, por lo cual el recurrente de protección queda al desamparo de sus garantías, ante lo cual ninguna medida dispone la jurisdicción para restablecer el imperio del derecho y la autoridad administrativa omite el cumplimiento de sus atribuciones”(C. octavo).
Comentarios de las Autoras:
La sentencia analizada y en particular el voto en contra del Ministro Sergio Muñoz, reabre el debate en torno al ámbito de aplicación de la acción de protección como vía procesal para solicitar una tutela judicial de derechos fundamentales en el ámbito de la protección del medio ambiente. Se trata de un tema ampliamente discutido por la doctrina luego de la entrada en funcionamiento de los tribunales ambientales, existiendo jurisprudencia que en la misma línea del fallo analizado, ha planteado una interpretación restringida de la procedencia del recurso de protección tanto en casos en que se pretende la invalidación de una resolución de calificación ambiental, como en aquellos en que se trata de una actividad que no ha ingresado al sistema de evaluación de impacto ambiental, como ocurre en el presente caso.
La delimitación material entre las acciones previstas en la Ley 20.600 que crea los Tribunales Ambientales y la acción constitucional de protección constituía un ejercicio necesario por parte de los Tribunales Superiores de Justicia, cuya jurisprudencia reforzó el rol de la nueva judicatura especializada.
En la sentencia se expone la controversia sobre la procedencia del recurso de protección como vía idónea para analizar los reproches formulados sobre la afectación de derechos fundamentales garantizados por la Constitución y que se encuentran amparados por dicha vía cautelar. En especial, con respecto a actividades en que era exigible la evaluación de impacto ambiental establecida en la Ley 19.300.
Para la Corte el recurso de protección no es la acción adecuada. El fundamento de tal decisión difiere respecto de la garantía del artículo 19 N° 8 de la Constitución respecto de las demás garantías invocadas. En el primer caso la decisión se fundamenta en la existencia de la nueva institucionalidad ambiental (C. quinto y sexto), mientras que en el segundo el recurso de desestima, por no evidenciarse su vulneración (C. séptimo). Sin embargo, la Corte no se detiene en el hecho que la judicatura especializada carece de competencias relacionadas con la vía de ingreso al sistema de evaluación de impacto ambiental o la falta de ingreso, lo que en consecuencia podría justificar el conocimiento del fondo del recurso por parte del máximo Tribunal.
Como ya se expresó, el voto en contra del Ministro Muñoz, sostiene la necesidad de conocer el asunto y acoger la acción deducida, revocando el fallo apelado. Esto con una dirección concreta: disponer que en la próxima renovación de la patente otorgada a la empresa por la Municipalidad de Corral, la autoridad administrativa exija la resolución de calificación ambiental (énfasis añadido). En suma, el voto de minoría estimó que el Municipio incurrió en un acto ilegal al no exigir el cumplimiento de un requisito ambiental, afectándose en este caso el derecho fundamental de igualdad ante la ley.
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[1] Corte Suprema, Chile. (Tercera Sala). Dictada en causa caratulada ” Leticia Slater Pavie y Otros C/ I. Municipalidad de Corral”. Sentencia N° 31.486-2016, de 20 de octubre de 2016.
[2] Corte de Apelaciones de Valdivia, Chile. Dictada en causa caratulada “Leticia Slater Pavie y Otros C/ I. Municipalidad de Corral”. Sentencia N° 1320-2015, de 2 de mayo de 2016.
[3] Constitución Política de la República de Chile (1980). “Artículo 20. El que por causa de actos u omisiones arbitrarios o ilegales sufra privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías establecidos en el artículo 19, números (…)podrá ocurrir por sí o por cualquiera a su nombre, a la Corte de Apelaciones respectiva, la que adoptará de inmediato las providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado, sin perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes (…)”
[4] Constitución Política de la República de Chile (1980). “Artículo 19 La Constitución asegura a todas las personas (…) N°8. El derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. Es deber del Estado velar para que este derecho no sea afectado y tutelar la preservación de la naturaleza.
La ley podrá establecer restricciones específicas al ejercicio de determinados derechos o libertades para proteger el medio ambiente”
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