Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina, Buenos Aires, 11 de Julio de 2019. “Majul, Julio Jesús c/ Municipalidad de Pueblo General Belgrano’ y otros s/ acción de amparo ambiental”
Autora: Noemí Pino Miklavec, Doctora en Derecho por la Universidad de Alicante y Docente de la Universidad Nacional del Comahue Argentina
Fuente: Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina
Temas Clave: Acción de amparo ambiental colectivo; cuenca hídrica; protección de los humedales; daño ambiental; facultades del juez en asuntos ambientales; reglas procesales
Resumen:
La Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina (en adelante CSJN) en el marco de un recurso extraordinario federal y de queja, por denegación del mismo, revocó la sentencia del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Entre Ríos que había rechazado la acción de amparo interpuesta por un vecino, con el objeto de que cesen las obras y se reparen los perjuicios ambientales producidos por la construcción de un proyecto inmobiliario en la ribera del Río Gualeguaychú, por el hecho de existir un procedimiento administrativo previo iniciado por la Municipalidad de Gualeguaychu, pendiente de resolución.
Comentario:
Un vecino de Gualeguaychú, Provincia de Entre Ríos, el Sr. Julio José Majul, interpuso una acción de amparo ambiental colectivo en su carácter de “afectado” en los términos de los arts. 41 y 43 de la Constitución Nacional (en adelante CN), a la que luego se adhirió un grupo de vecinos, contra la Municipalidad de Pueblo General Belgrano, la Provincia de Entre Ríos (Secretaría de Ambiente) y la empresa Altos de Unzué S.A., encargada de las obras de un proyecto inmobiliario de gran envergadura, un Barrio Náutico denominado “Amarras de Gualeguaychu”, dentro del valle de inundación del río Gualeguaychú. Se trata de un barrio privado náutico de alto impacto ambiental, de 110 hectáreas aproximadamente, a orillas del río Gualeguaychú, que linda con el Parque Unzué, en una zona que ha sido declarada área natural protegida por la Ordenanza Yaguarí Guazú y por la Ordenanza Florística de la Municipalidad de Gualeguaychú.
La pretensión de la parte actora es que cesen los perjuicios ya producidos, se suspenda las obras vinculadas al proyecto inmobiliario con el objeto de prevenir un daño inminente a la comunidad de los municipios de Gualeguaychú, de Puerto General Belgrano y de las zonas aledañas; y que se recomponga el ambiente dañado.
Resumidamente, en primera instancia se hizo lugar a la acción colectiva de amparo ambiental, se ordenó el cese de las obras y se condenó solidariamente a los demandados a recomponer el daño ambiental. En segunda instancia, el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Entre Ríos (en adelante STJ), hizo lugar a los recursos de apelación interpuesto por los demandados y rechazó por inadmisible el amparo, porque interpretó que lo planteado por el actor era un reclamo reflejo al deducido con anterioridad por la Municipalidad de Gualeguaychú en el ámbito administrativo, donde consideró que debía continuar el conflicto hasta su resolución en sede administrativa.
Así, esta causa llega a la CSJN en Queja, ante la denegación del recuro extraordinario interpuesto por el actor, quien argumentó sobre el carácter definitivo de la sentencia del STJ de Entre Ríos, al ocasionar un perjuicio de tardía o muy dificultosa reparación ulterior, afectando derechos básicos a la salud y al agua potable.
La CSJN luego de exponer los antecedentes estimó admisible el recurso extraordinario porque lo resuelto causa un agravio de difícil o imposible reparación ulterior, a pesar de dirigirse contra una sentencia que rechaza una acción de amparo, que en principio no es definitiva, ya que dejan subsistente el acceso a la revisión judicial a través de la instancia ordinaria.
Analizó todos los informes y dictámenes de organismos del Estado sobre el daño ambiental, a los que le atribuyó fuerza probatoria de informes periciales, para constatar que aún antes de la aprobación del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) la empresa demandada llevó a cabo acciones que dañaron al ambiente y que por su magnitud podrían ser de imposible o muy difícil reparación ulterior.
Asimismo, habilitó el remedio extraordinario del recurso federal, porque consideró que se trataba de una excepción a su regla, según la cual los pronunciamientos por los que los superiores tribunales provinciales deciden acerca de los recursos de orden local no son, en principio, susceptibles de revisión por medio de la apelación federal, por revestir carácter netamente procesal.
En concreto, estimó que procede la excepción porque el superior tribunal local, al rechazar la acción de amparo en razón de que existía un supuesto “un reclamo reflejo” deducido con anterioridad por la Municipalidad de Gualeguaychú en sede administrativa, incurrió en un exceso ritual manifiesto, vulneró el derecho a una tutela judicial efectiva y afectó de modo directo e inmediato el derecho al debido proceso adjetivo (art. 18 de la Constitución Nacional), omitiendo dar respuesta a planteos del actor conducentes para la solución del caso.
En ese orden precisa que el TSJ de Entre Ríos, no tuvo en cuenta que la pretensión del actor por vía de amparo, era más amplia que la de la Municipalidad de Gualeguaychú en sede administrativa, toda vez que aquel además del cese de las obras, había solicitado la recomposición del ambiente, en cambio esta última solo solicitó la interrupción de las obras y un nuevo Estudio de Impacto Ambiental. Por tal razón, entiende que es erróneo calificar como un “reclamo reflejo” la pretensión del actor con el interpuesto con anterioridad por la comuna de Gualeguaychú.
Luego de constatar que en los expedientes administrativos se evidencia una alteración negativa al ambiente, incluso antes de la aprobación condicionada del EIA, destaca que el TSJ al valorar los actos cuestionados, omitió considerar que los estudios de evaluación de impacto ambiental y su aprobación deben ser previos a la ejecución de la obra o actividad, al tiempo que no se admite que la autorización estatal se expida en forma condicionada (conforme arts. 2 y 21 del decreto provincial 4977/2009, art. 84 de la Constitución de la Provincia de Entre Ríos, y arts. 11 y 12 de la ley 25.675 y Fallos: 339:201 y 340:1193).
Aclara que “si bien la acción de amparo no está destinada a reemplazar los medios ordinarios para la solución de controversias, su falta de utilización no puede fundarse en una apreciación meramente ritual e insuficiente de las alegaciones de las partes, toda vez que la citada institución tiene por objeto una efectiva protección de derechos más que una ordenación o resguardo de competencias (Fallos: 320:1339 y 2711; 321:2823; 325:1744; 329:899 y 4741). En ese sentido, los jueces deben buscar soluciones procesales que utilicen las vías más expeditivas a fin de evitar la frustración de derechos fundamentales (Fallos: 327:2127 y 2413; 332:1394, entre otros)”.
“En tal contexto, no puede desconocerse que en asuntos concernientes a la tutela del daño ambiental, las reglas procesales deben ser interpretadas con un criterio amplio que, sin trascender el límite de la propia lógica, ponga el acento en su carácter meramente instrumental de medio a fin, que en esos casos se presenta como una revalorización de las atribuciones del tribunal al contar con poderes que exceden la tradicional versión del juez espectador (Fallos: 329:3493)”
Reprocha, asimismo, al STJ que prescindiera de aplicar “normas conducentes tendientes a demostrar que la acción de amparo era la vía adecuada para la tutela de los derechos invocados (art. 43 de la Constitución Nacional y 56 de la Constitución de la Provincia de Entre Ríos; y art. 62 de la ley provincial 8369 -amparo ambiental-). Además, omitió considerar el derecho a vivir en un ambiente sano (art. 41 de la Constitución Nacional y 22 de la Constitución de la Provincia de Entre Ríos) y que el Estado garantiza la aplicación de los principios de sustentabilidad, precaución, equidad intergeneracional, prevención, utilización racional, progresividad y responsabilidad (art. 83 de la Constitución de la Provincia de Entre Ríos)”.
Enfatiza en que, “no tuvo en cuenta que la provincia tiene a su cargo la gestión y el uso sustentable de las cuencas hídricas y “los sistemas de humedales que se declaran libres de construcción de obras de infraestructura a gran escala que puedan interrumpir o degradar la libertad de sus aguas y el desarrollo natural de sus ecosistemas asociados” (art. 85 de la Constitución de la Provincia de Entre Ríos)”.
Bajo esos parámetros, la CSJN conceptualiza lo que entiende por cuenca hídrica y humedales, para previo hacer un repaso de los datos extraídos del Informe Mundial de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos 2018: Soluciones basadas en la naturaleza para la gestión del agua. París, UNESCO, sostener que resulta evidente la necesidad de protección de los humedales, con cita del art. 12 de la Ley 9718, que declaró “Área Natural Protegida” a los humedales del Departamento de Gualeguaychú, en donde se sitúa el proyecto de inmobiliario, y ordenó su comunicación a la Unión para la Conservación de la Naturaleza (UICN) y al Comité Ramsar de Argentina, entre otros organismos.
En particular, destaca que la cuenca hídrica es tanto una unidad, como un sistema integral, y que los humedales (RAMSAR 1997), cumplen una función vital en materia de control de crecidas e inundaciones, protección de tormentas, recargas de acuíferos y retención de sedimentos y agentes contaminantes. Asimismo, exhibió la evidente necesidad de protección de los humedales al ponderar que cubren sólo el 2,6% de la tierra, registrándose actualmente una pérdida global de los mismos debido a la actividad antrópica del 54%.
Seguidamente, en el Considerando 13°, la Corte hizo una razonada aplicación de principios interpretativos básicos de política ambiental para llegar a una solución acorde con la tutela de los intereses ambientales, sosteniendo que “…corresponde recordar que el paradigma jurídico que ordena la regulación del agua es ecocéntrico, o sistémico, y no tiene en cuenta solo los intereses privados o estaduales, sino los del mismo sistema, como bien lo establece la Ley General del Ambiente (Fallos: 340:1695).
En efecto, al tratarse de la protección de una cuenca hídrica y, en especial, de un humedal, se debe valorar la aplicación del principio precautorio (art. 40 de la ley 25.675). Asimismo, los jueces deben considerar el principio in dubio pro natura que establece que “en caso de duda, todos los procesos ante tribunales, órganos administrativos y otros tomadores de decisión deberán ser resueltos de manera tal que favorezcan la protección y conservación del medio ambiente, dando preferencia a las alternativas menos perjudiciales. No se emprenderán acciones cuando sus potenciales efectos adversos sean desproporcionados o excesivos en relación con los beneficios derivados de los mismos” (Declaración Mundial de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza -UICN-, Congreso Mundial de Derecho Ambiental de la UICN, reunido en la Ciudad de Río de Janeiro en abril de 2016).
Especialmente el principio In Dubio Pro Agua, consistente con el principio In Dubio Pro Natura, que en caso de incerteza, establece que las controversias ambientales y de agua ‘deberán ser resueltas en los tribunales, y las leyes de aplicación interpretadas del modo más favorable a la protección y preservación de los recursos de agua y ecosistemas conexos (UICN. Octavo Foro Mundial del Agua. Brasilia Declaration of Judges on Water Justice. Brasilia, 21 de marzo de 2018).
Con tales pautas interpretativas básicas, la CSJN interpreta que “el fallo del superior tribunal contraría la normativa de referencia; en especial el art. 32 de la Ley General del Ambiente 25.675 -que establece que el acceso a la jurisdicción por cuestiones ambientales no admitirá restricciones de ningún tipo y especie- y los principios In Dubio Pro Natura e In Dubio Pro Agua. Todo lo cual, conspira contra la efectividad en la defensa del ambiente que persigue el actor en el caso”.
Por todos los fundamentos expuestos la CSJN, siguiendo su doctrina sobre arbitrariedad de sentencias hizo lugar a la queja por recurso extraordinario denegado, declaró formalmente procedente el recurso extraordinario, descalificó como acto jurisdiccional a la sentencia del STJ de la Provincia de Entre Ríos, dejándola sin efecto, y remitió al tribunal de origen para que se dicte un nuevo pronunciamiento.
Conclusión:
Ante la alteración negativa al ambiente, constatada en la causa, no podía esperarse menos de la CSJN frente a la superioridad de los intereses ambientales en juego, en particular, la necesidad de protección y cuidado de las cuencas hídricas y de los sistemas de humedales, que jamás deberían verse supeditados a cuestiones meramente formales en una apreciación ritual e insuficiente como la del STJ de Entre Ríos, cuyo fallo fue merecidamente calificado de arbitrario.
Digna de encomio es la aplicación que realiza no sólo de los principios de política ambiental, en especial el principio precautorio, sino de dos novedosos principios de la especialidad, el principio “in dubio pro natura” (Declaración de UIC, Congreso Mundial de Derecho Ambiental, Río de Janeiro, 2016) y el principio “in dubio pro aqua” (Octavo Foro Mundial del Agua, Brasilia, Declaración de Jueces sobre Justicia del Agua, 2018, Naciones Unidas/ UICN), como también la justa relativización de las reglas procesales, que deben ser interpretadas con un criterio amplio en asuntos concernientes a la tutela del ambiente, en los que por aplicación de la Ley General del Ambiente (Nº 25.675), las atribuciones del juez son mayores y exceden a las del tradicional juez espectador.
