Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 17 de junio de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Antonio Martínez Quintanar)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ: STSJ GAL 3112/2020- ECLI: ES:TSJ GAL:2020:3112
Palabras clave: Aprovechamiento forestal. Autorizaciones y licencias. Ayuntamientos. Comunidades Autónomas. Competencias. Dominio público. Incendios Forestales. Montes.
Resumen:
El Concello de Entrimo recurre la resolución de 13 de octubre de 2017, del Director Xeral de Ordenación Forestal, denegatoria de la solicitud de aprovechamiento forestal en los montes de utilidad pública de dicho Concello.
Como antecedentes, dicho Concello suscribió a 10 de marzo de 2008, un contrato administrativo de concesión demanial de uso privativo y explotación de sus montes catalogados de utilidad pública. Mediante resolución de 7 de noviembre de 2016, la Consellería do Medio Rural denegó las solicitudes de aprovechamiento maderero presentadas por Madeiras do Xurés S.L. por entender que a los montes públicos declarados de utilidad pública no les resulta aplicable el Decreto 50/2014, de 10 de abril, por el que se regulan los aprovechamientos madereros y leñosos, de corcho, de pastos y micológicos en montes o terrenos forestales de gestión privada en la Comunidad Autónoma de Galicia y el contenido, organización y funcionamiento del Registro de Empresas del Sector Forestal, citando los artículos 34.2 y 34.3 de la Ley 7/2012, de 28 de junio, de montes de Galicia. Madeiras do Xurés presentó otro recurso también desestimado. Seguidamente, el Concello de Entrimo solicitó los aprovechamientos madereros a los que se refiere el supuesto de autos, con resultado desestimatorio. Esta última resolución reordenó la realización de los aprovechamientos conforme a los pliegos de condiciones adjuntos, señalando su ejecución y enajenación mediante subasta.
El Concello considera que le corresponde el uso privativo y explotación del monte a la mercantil y a tales efectos solicitó la conformidad del Servizo de Montes para que la sociedad realizase los aprovechamientos con sujeción a los pliegos de prescripciones técnicas El Director Xeral de Ordenación Forestal desestimó esta solicitud y precisó que la recogida de la madera quemada en los montes de utilidad pública no se incluye en el plan de aprovechamientos sino que corresponde al titular del monte, es decir el Concello, precisando que los ingresos obtenidos deben destinarse a la restauración del monte.
El Concello razona que la concesión demanial del aprovechamiento privativo no se limita a los aprovechamientos incluidos en el plan anual o periodo aprobado y considera erróneo que el aprovechamiento de la madera quemada no esté incluido en la concesión. Rechaza que los incendios acaecidos en el año 2016 pudieran provocar la desaparición de los aprovechamientos forestales concedidos y ser causa de la extinción de la concesión sobre el aprovechamiento forestal integral en los montes señalados por el plazo de 25 años. Finalmente, no considera aplicable al caso la Ley 7/2012 de Montes de Galicia.
En la oposición a la demanda, la Xunta alega que la concesión se sujeta a la Ley de Montes de 2003, pero los incendios en la zona afectada por la concesión tuvieron lugar en septiembre de 2016, por lo que sería de aplicación la Ley 7/2012. Invoca el artículo 50.2 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, en relación con la potestad del órgano autonómico para establecer las medidas encaminadas a la retirada de la madera quemada y a la restauración de la cubierta vegetal afectada por los incendios, y el artículo 42 de la Ley 3/2007, de 9 de abril, de prevención y defensa contra los incendios forestales de Galicia, respecto de la autorización previa de los aprovechamientos forestales de madera quemada. Considera que el aprovechamiento de la madera quemada excede de los aprovechamientos ordinarios que corresponden al concesionario y su retirada corresponde al titular, a quien se dirige la autorización para dicho aprovechamiento.
La Sala se remite al artículo 34.2 de la citada Ley 7/2012, a cuyo tenor literal “los montes públicos incluidos en el catálogo de montes de utilidad pública serán gestionados por la Administración forestal, salvo que sea solicitada su gestión por la entidad titular y autorizada esta por la Administración forestal en los términos que considere necesarios y conforme al procedimiento que se establezca reglamentariamente”. El apartado 3 del mismo precepto invoca “la contratación de los aprovechamientos de los montes de utilidad pública de titularidad de entidades locales se realizará por estas, con arreglo a los planes de aprovechamiento aprobados y su legislación, con subordinación en los aspectos técnico-facultativos a los correspondientes pliegos fijados por la Administración forestal”. En el presente supuesto no consta el traspaso de la gestión.
Sobre la aplicación de la Ley 7/2012, el Tribunal infiere que se trata de un derecho nacido después de su entrada en vigor, dado que los incendios se produjeron con posterioridad a 2012 y la solicitud de ejercicio del aprovechamiento data de 2017. Seguidamente, dispone que el aprovechamiento litigioso es un aprovechamiento extraordinario motivado por un incendio forestal dentro de la superficie de los montes incluidos en la concesión. Así, no cabe que el concesionario invoque el derecho a realizar los aprovechamientos de madera quemada al exceder la concesión demanial y no formar parte del plan de ordenación.
Para delimitar los derechos del concesionario, la Sala se remite a un informe de la Dirección Xeral de Montes, que consideraba compatible la concesión demanial con la persistencia de los valores naturales, en tanto el aprovechamiento se realizase con sujeción al plan de ordenación, correspondiendo al órgano forestal la aprobación de las eventuales modificaciones. Una vez acontece el incendio y se verifica esta circunstancia, impeditiva de la realización del aprovechamiento, el aprovechamiento de la madera quemada no se considera ordinario, sino que obedece a circunstancias extraordinarias. Este extremo debió contemplarse en el plan anual o período aprobado por la Administración forestal.
El Tribunal agrega que el incendio de las masas forestales y la quema de la madera deben valorarse atendiendo al artículo 100 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, que establece como causa de extinción de la concesión la desaparición del bien o agotamiento del aprovechamiento en la parte quemada, pero no de la totalidad del aprovechamiento forestal. Por remisión al artículo de la 36 de la Ley 43/2003, dispone que corresponde al titular del monte, el Concello, el aprovechamiento de la madera quemada excluido de la concesión.
La sentencia reconoce la potestad de la Dirección Xeral de Montes conferida, por el artículo 50.2 de la Ley 43/2003, para establecer medidas encaminadas a la retirada de la madera incendiada. Agrega que el artículo 42 de la Ley 3/2007, en conexión con el artículo 124.3 de la Ley 7/2012, obliga a que los ingresos obtenidos por la enajenación de los aprovechamientos forestales tras un incendio en el monte de utilidad pública se destinen íntegramente a la restauración y mejora de este.
El Tribunal manifiesta su falta de comprensión hacia las actuaciones del Concello recurrente, especialmente cuando, como titular, debe velar por la preservación y adecuada explotación del monte.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Y en el caso que nos ocupa, no consta que ese traspaso de gestión haya sido solicitado por el Ayuntamiento de Entrimo, por lo que, tampoco, fue autorizado por la Administración forestal. Pero es que, aunque así fuera y la autorización hubiere sido otorgada al Ayuntamiento titular, se habría producido, igualmente, el incumplimiento de lo previsto en el apartado 3 del citado artículo 34, que señala: “En cualquier caso, la contratación del aprovechamiento de los montes de utilidad pública de titularidad de entidades locales será realizada por estas conforme a los planes de aprovechamiento aprobados y a su legislación, con subordinación en los aspectos técnico-facultativos a los correspondientes pliegos fijados por la Administración forestal”. Y no consta, tampoco, solicitud alguna de remisión de tales pliegos.”
La motivación de la mencionada sentencia ya incorpora el argumento que permite desestimar el último de los motivos de impugnación articulados en la demanda, relativo a la aplicabilidad de la Ley 7/2012 de Montes de Galicia, a la que se opone la demandante por considerarla incursa en una retroactividad in peius proscrita por los principios de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, seguridad jurídica (9.3 de la Constitución) y buena fe.
Este alegato debe desestimarse, y procede considerar aplicable al caso la Ley 7/2012 de Montes de Galicia, aunque sea posterior al otorgamiento de la concesión demanial, ya que se trata de enjuiciar la validez de una resolución que dio respuesta a una solicitud presentada por el Concello de 21 de junio de 2017, esto es, varios años después de la entrada en vigor de la Ley 7/2012, en virtud de la cual el Concello de Entrimo pedía al Servizo de Montes su conformidad para que se proceda por el Concello, por aplicación del artículo 34 de la Ley 7/2012 de Montes de Galicia, a encomendar a la concesionaria Madeiras do Xurés la realización de los referidos aprovechamientos autorizados con sujeción a los pliegos de condiciones técnicas unidos a la autorización (salvo en lo que concierne a su enajenación por no proceder la misma)”.
“(…) En todo caso, la aplicabilidad de la Ley 7/2012 de Montes de Galicia, justificada al tratarse de la resolución de una solicitud de aprovechamiento forestal presentada varios años después de su entrada en vigor y motivada por un incendio forestal acaecido varios años después de su entrada en vigor, no se erige en fundamento único y exclusivo de la desestimación de lo pretendido por el Concello demandante, ya que en el informe que sirve de base a la resolución recurrida se invocan razones jurídicas aplicables bajo el amparo de normativa anterior a dicha norma legal, en particular la Ley 43/2003 de Montes estatal o el Decreto 485/1962, de 22 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Montes”.
“(…) La solicitud municipal tenía por objeto la conformidad del órgano forestal para encomendar a la concesionaria Madeiras do Xurés la realización de los aprovechamientos autorizados por el servizo de montes el 19.05.2017, referidos a unas cortas de madera motivados por un incendio, con un volumen, reflejado en el expediente administrativo, muy superior al que correspondería a los m3 de cortas previstos para los años 2015, 2016 y 2017.
La retirada y aprovechamiento de esa madera no forma parte del plan de ordenación y por tanto ningún derecho sobre ella puede esgrimir el concesionario, siendo ajena a la concesión demanial que le fue otorgada para el aprovechamiento forestal de los montes señalados en el acto de otorgamiento de dicha concesión. Este es el motivo principal de la desestimación”.
“(…) En conclusión, no procede estimar la pretensión de la actora, que pretende otorgar al concesionario un derecho que no le corresponde, por no estar incluido dentro de los derechos al uso privativo del monte público que se derivan de la concesión demanial.
A este respecto, el incendio de las masas forestales y la quema de la madera tiene una trascendencia jurídica que se ha de evaluar al amparo del artículo 100 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, que establece como causa de extinción de la concesión la desaparición del bien o agotamiento del aprovechamiento. Ello no quiere decir que se deba necesariamente tener por extinguida la totalidad de la concesión demanial, habida cuenta que el incendio no ha afectado a la totalidad de la masa forestal objeto de concesión y de que en el periodo que reste de la misma estará vigente. Pero esa imposibilidad física de aprovechamiento de los ejemplares quemados derivada del incendio sí extingue el invocado derecho concesional relativo a los mismos (el cual estaba delimitado por el plan de ordenación), y determina que sea procedente acudir, como hace el informe que ampara la resolución recurrida, al artículo 36 de la Ley de Montes, conforme al cual ” El titular del monte será en todos los casos el propietario de los recursos forestales producidos en su monte, incluidos frutos espontáneos, y tendrá derecho a su aprovechamiento conforme a lo establecido en esta ley y en la normativa autonómica.” Este precepto sirve de fundamento a la consideración por la resolución recurrida de que el aprovechamiento de la madera quemada corresponde al Concello -al no formar parte de los derechos concesionales-, en cuanto titular del monte”.
“(…) No se puede admitir que la interpretación de la concesión demanial corresponda solo a la Administración concedente y al concesionario, cuando los efectos derivados de la misma y el ejercicio de los derechos dimanantes de tal acto concesional están sujetos al régimen de autorización por la Administración forestal. Es más, la decisión de la Dirección Xeral de Montes se inscribe dentro del una potestad que le es expresamente conferida por la Ley 43/2003 de Montes estatal en su artículo 50.2 al órgano competente de la comunidad autónoma, el cual “fijará las medidas encaminadas a la retirada de la madera quemada y a la restauración de la cubierta vegetal afectada por los incendios”.
La cuestión de la valoración económica del aprovechamiento de la madera quemada es puramente accesoria y no tiene relevancia a los efectos de fundamentar las pretensiones de las partes. Lo relevante es constatar que el aprovechamiento de la madera quemada, sea cual sea su valor, no forma parte de los derechos del concesionario, al no estar incluida en el plan de aprovechamiento, sin que la pretensión ejercitada por el Concello pueda ser estimada, en cuanto prescinde del plan de ordenación como elemento delimitador de los derechos del concesionario, en el intento de evitar una enajenación a terceros de dicha madera, intento que no respondería a la defensa de ningún interés público.
Parece defenderse por el Concello el exclusivo interés del concesionario, pero debe tenerse en cuenta que ni siquiera el Concello niega la obligación de reinversión en el monte del producto de la venta de la madera quemada, conforme a la Ley 3/2007, de prevención y defensa contra los incendios forestales (artículo 42). Esta obligación de que los ingresos obtenidos por la enajenación de los aprovechamientos forestales tras un incendio en el monte de utilidad pública se destinen íntegramente a la restauración y mejora del mismo se deriva igualmente del artículo 124.3 de la Ley 7/2012, de Montes de Galicia, de indudable aplicación al caso, con independencia de la fecha de otorgamiento de la concesión demanial, ya que se trata de valorar las consecuencias jurídicas de un hecho (incendio forestal) acecido varios años después de su entrada en vigor, sin que se pueda decir que el aprovechamiento de la madera quemada tras ese incendio en el año 2016 constituya un derecho nacido en el año 2008, sino que los eventuales derechos a ese aprovechamiento extraordinario surgen en todo caso una vez que se verifica el hecho que determina su surgimiento, por lo que la Ley 7/2012 debe considerarse aplicable en relación a esos efectos jurídicos.
Así las cosas, no se entiende la finalidad perseguida por el Concello recurrente de evitar la enajenación a un tercero de la madera quemada, cuando con el producto obtenido se podrían realizar las correspondientes inversiones en el monte de su titularidad, por cuya preservación y adecuada explotación debe velar la Administración titular del mismo, a la que no le corresponde asumir la defensa de los intereses económicos del concesionario, el cual ya se ha defendido en la vía administrativa y judicial contra la resolución que le denegó el aprovechamiento de la madera quemada, con el resultado desfavorable al que hemos aludido”.
Comentario de la Autora:
Los aprovechamientos de madera incendiada revisten importancia desde el punto de la vista de la prevención de incendios, pero una vez acontecen estos eventos, esta madera tiene un valor ecológico al nutrir de nuevo el suelo afectado.
Cuando se produce un incendio, el aprovechamiento de la madera quemada ostenta la consideración de aprovechamiento extraordinario, aspecto que debe contemplarse en el plan anual o periodo que establezca la administración forestal. La exclusión del aprovechamiento de la madera incendiada como aprovechamiento ordinario se traduce en su exclusión de la concesión, siendo el titular del monte, es decir, el Concello, la administración que tiene encomendada el establecimiento de medidas para la retirada de la madera incendiada. A los anteriores efectos, los ingresos obtenidos por la enajenación de los aprovechamientos forestales tras un incendio en un monte de utilidad pública deben destinarse íntegramente a labores de restauración y mejora del estado del aprovechamiento afectado. En el presente supuesto, no se entiende que la Administración titular trate de beneficiar a una mercantil, habida cuenta del deber de restauración que recae sobre aquella.
Enlace: Sentencia STSJ GAL 3112/2020 del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 17 de junio de 2020
