Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 28 de octubre de 2022 (Sala de lo contencioso administrativo. Sección 2ª. Ponente: Antonio Martínez Quintanar)
Autora: Jennifer Sánchez González. Profesora de Derecho Administrativo. Universidad de A Coruña.
Fuente: Roj: STSJ GAL 7067/2022 – ECLI: ES: TSJGAL:2022:7067
Palabras clave: Renovación de concesión. Dominio Público Hidráulico. Usos DPH.
Resumen:
La sentencia resuelve un recurso contencioso-Administrativo interpuesto el Club Fluvial de Lugo, contra la resolución de la Confederación Hidrográfica del Miño-Sil (24 de junio de 2021), por la que se le denegaba la renovación de la concesión y la legalización de las instalaciones existentes.
Es parte demandada la Confederación Hidrográfica del Miño-Sil (CHMS) y codemandada Ecoloxistas en Acción Galiza.
La resolución impugnada denegaba el proyecto para la explotación de las instalaciones del Club Fluvial presentado dentro del trámite de competencia de peticiones para la renovación de la concesión por el plazo máximo legal previsto de la ocupación, así como para la legalización de las instalaciones existentes, puesto que, conforme a la misma, el proyecto presentaba usos y actividades en la zona de Dominio Público Hidráulico incompatibles con el Plan Hidrológico y que supondrían una degradación del Dominio Público Hidráulico.
La parte recurrente fundamenta su demanda en las siguientes consideraciones:
La denegación no tuvo en cuenta que las instalaciones datan de entre 1951 y 1960, distinguiendo instalaciones cubiertas y no cubiertas, y el edificio principal está catalogado como elemento de protección.
La Jurisprudencia del Tribunal Supremo identifica un régimen jurídico específico para las construcciones consolidadas materialmente que no pueden instalarse fuera de esa zona. Las limitaciones de usos en zonas inundables persiguen garantizar la seguridad y salud de las personas con el fin de evitar riesgos, por lo que las limitaciones deben responder a la existencia de un riesgo, riesgo que no fue valorado por la resolución denegatoria.
Conforme al proyecto que se presentó, las zonas de las instalaciones son bienes declarados de elementos con interés para la ciudad y el municipio. Además, las instalaciones en la zona inundable tienen un uso limitado a los meses de verano (lo que supone riesgo bajo de precipitaciones), siendo la única instalación con uso durante todo el año el edificio principal, que se encuentra fuera de esa zona.
En la zona de dominio público hidráulico (art. 2 RDPH) existen las instalaciones que deben ubicarse en ella (dique y embarcadero) y deportivas consolidadas de uso exclusivo en verano, sin que se causen daños o existan habitantes que puedan verse afectados.
En la zona de servidumbre se encuentran zonas ajardinadas y el paseo que une edificios e instalaciones. Usos que están permitidos conforme al RDPH (art. 7).
La parte demandante no solicitó la ampliación de instalaciones ni construcción de nuevas, solo el mantenimiento de la autorización ya existente.
En cuanto a la zona de policía, existen en ella varias instalaciones, entre ellas el edificio principal, construidas en 1960 y 1988 con sus correspondientes autorizaciones.
A ello debe añadirse que no existen afecciones a la zona de dominio público hidráulico y, puesto que la Administración ya había autorizado las actividades existentes en el mismo y en la zona indudable, la misma no puede ir contra sus propios actos y el principio de confianza legítima y buena fe.
Alega también que el Club Fluvial es una asociación de carácter recreativo, cultural y deportivo. El edificio principal está incluido en el Catálogo de Patrimonio Cultural, por lo está sometido al “contorno de protección” previsto por la Comunidad Autónoma, en el que las intervenciones deberán ser acordes y respetuosas con las características del bien.
Por último, la resolución aplica el art. 49 Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Miño-Sil, pero se debe atender a la totalidad del artículo, en particular a su apartado 3 que considera usos compatibles los parques, espacios libres, zonas ajardinadas y usos deportivos al aire libre, sin edificaciones ni construcciones, y el apartado 5, que estable protección especial a las edificaciones de valor patrimonial.
Por su parte, la Administración demandada alega lo siguiente:
No se trata de una revisión o prórroga de una concesión preexistente, se trata del otorgamiento de una nueva concesión. Haber sido titular de una concesión anterior no otorga ningún derecho a obtener una nueva concesión. La nueva concesión debe otorgarse con arreglo a la normativa vigente al momento de su otorgamiento (art. 59.4 TFLA y art. 108.4 RDMH).
La CHMS no cuestiona que puedan otorgarse concesiones o autorizaciones para usos recreativos en el dominio público o construcciones en la zona de policía, pero cualquier concesión o autorización debe respetar los usos y actividades permitidos tanto para la zona de dominio público, como para la de servidumbre, por el Plan Hidrológico o la normativa de Aguas.
La concesión se denegó por dos razones fundamentalmente: el proyecto vulneraba el art. 49.2 del Anexo III del PHMS, RD 1/2016, en cuanto a los usos en la zona de dominio público hidráulico, y los usos previstos en la zona para la que se solicitaba la concesión infringían los usos legalmente previstos para la zona de servidumbre.
El hecho de que se trate de instalaciones preexistentes no altera lo anterior. Pudieron estar amparadas por una concesión anterior, pero una vez extinguida, dejan de estarlo. Lo cual no vulnera el principio de respeto de los actos propios de la Administración o de confianza legítima.
Por último, que alguno de los edificios se encuentre catalogado por su valor no tiene incidencia en la concesión, puesto que la concesión no se deniega en relación a la existencia o uso de esa concreta edificación.
En cuanto a la contestación formulada por Ecoloxistas en Acción Galiza:
Se oponen al recurso alegando que la renovación solicitada es una nueva solicitud, por lo que debe cumplir los requerimientos legales actuales. En el dominio público existen construcciones y edificaciones no permitidas y en la zona de servidumbre no se respeta el uso público y peatonal. Su importancia cultural, social y deportiva no cambia el hecho de que la solicitud no cumpla la legalidad.
A la vista de estos argumentos, el órgano judicial se refiere, en primer lugar, al carácter preexistente de las instalaciones, su ubicación y régimen jurídico aplicable.
Comienza el Tribunal aclarando que la resolución recurrida no resuelve una solicitud de prórroga de una concesión, sino una nueva solicitud de concesión, presentada una vez vencida la existente (otorgada en 1998).
El hecho de haber sido titular de una concesión anterior no vincula a la Administración a otorga una nueva a la misma entidad. Se trata de un nuevo expediente que debe regirse por la normativa vigente en el momento de formularse la solicitud. La antigüedad de las instalaciones no otorga el derecho a una nueva concesión.
La invocación del régimen normativo de usos en zonas inundables y jurisprudencia interpretativa, no manifiesta la incorrección de la resolución que se recurre, que deniega la concesión en base a la infracción del régimen jurídico de usos permisibles en zona de dominio público hidráulico, al motivar que son incompatibles con el Plan Hidrológico. El art. 49.2 del Plan Hidrológico prevé que en la zona de dominio público hidráulico no se admitirá ningún uso, salvo los previstos en la legislación de aguas, prohibiéndose cualquier edificación, así como obras de infraestructuras vulnerables o que puedan modificar negativamente el proceso de inundación. El proyecto para el que se solicitó la concesión prevé usos e instalaciones sobre el dominio público hidráulico y la mera alegación de que no causan daño al mismo no supone que sean usos admisibles. Del mismo modo, la catalogación del edificio principal es irrelevante, la resolución recurrida no ordena nada en relación con ese edificio que sea contrario a su régimen de protección, sino que se limita a no autorizar un proyecto contrario al régimen de usos en dominio público.
La invocación del régimen jurídico de las zonas inundables no convierte en autorizable el proyecto, ya que no es ese régimen jurídico el que se considera infringido para denegar la concesión. Lo que motiva la denegación es la ocupación del dominio público hidráulico por instalaciones cuyos usos y actividades son incompatibles con el PHMS y que suponen una degradación del DPH en cuanto a morfología y características naturales.
En segundo lugar, habla el Tribunal sobre la ausencia de afecciones a la zona de dominio público hidráulico, manifestando que la resolución recurrida no deniega la autorización por existir nuevas afecciones al DPH, sino porque el proyecto incluye ocupaciones del dominio público que no son autorizables.
En tercer lugar, el órgano judicial se refiere a la vinculación a los propios actos, confianza legítima y buena fe. En virtud de la jurisprudencia existente sobre los mismos, el Tribunal declara que no existe vulneración de ninguno de los tres principios, ya que la titularidad de una concesión o autorización ya extinguida no vincula a la Administración a otorgar una nueva al anterior titular, estando la nueva decisión amparada en una nueva legislación, distinta a la vigente cuando se otorgó la anterior concesión.
Por último, en relación a la catalogación del edificio principal y la condición del recurrente como institución sin ánimo de lucro de carácter cultural y deportivo, declara el órgano jurisdiccional que la resolución recurrida no ordena la retira de ninguna construcción o instalación, solo enjuicia la incompatibilidad del proyecto con el PHMS. La condición del recurrente como institución sin ánimo de lucro cultural y deportiva, y la catalogación del edificio principal, no eximen de la obligación de cumplir la normativa vigente en cuanto a usos permitidos en el DPH.
Es por todo ello que el órgano judicial acuerda la desestimación del recurso.
Destacamos los siguientes extractos:
“El hecho de haber sido titular de una concesión/autorización anterior, encontrándose ya extinguida su vigencia, no es circunstancia decisiva que vincule a la Administración a otorgar una nueva autorización/concesión a la misma entidad. Se trata de un nuevo expediente, en el que la resolución de autorización/concesión se ha de regir por la normativa vigente en el momento de formularse la nueva solicitud, normativa que en este caso es distinta a la vigente cuando se otorgó la anterior concesión.”
“[E]l hecho de estar ya construidas las instalaciones, o su antigüedad y que las mismas hubieran estado amparadas en una concesión anterior -ya extinguida- no otorga a la recurrente automáticamente el derecho a que se le conceda una nueva concesión.”
“La previsión de estas instalaciones es contraria a lo dispuesto en el art. 49.2 del PHMS, que no admite tales usos, sin que la mera alegación de que no causan daño al dominio público las convierta en usos admisibles en zona de dominio público, a tenor de la regulación actualmente vigente contenida en el art. 49.2 del PHMS. Comportan una utilización que no se corresponde con los usos previstos por la legislación en materia de aguas, y que además se vulnera la prohibición de la existencia de edificaciones.”
“Ni la recurrente tenía ningún derecho preexistente a la obtención de nueva concesión por el hecho de estar ya construidas las instalaciones y el haber sido la titular de una concesión anterior que las amparara, ni esa circunstancia puede ser causa que impida la aplicación del régimen actualmente vigente de usos admisibles en la zona en la que se pretende la legalización de las instalaciones preexistentes, que es el contenido en el PHMS.”
“La resolución recurrida no deniega la autorización del proyecto por la existencia de nuevas afecciones al dominio público hidráulico, sino porque el proyecto presentado incluye ocupaciones del dominio público que no son autorizables, por tratarse de usos incompatibles con el PHMS. Se trata de una cuestión jurídica de calificación del uso del dominio público proyectado como no compatible o prohibido por el PHMS, lo que determina la imposibilidad de autorizar el proyectado presentado, en los concretos términos que se formula, al amparo del art. 59.4 del TRLA. (…) El carácter preexistente de las instalaciones y la existencia de una concesión anterior no desvirtúa la anterior consideración, porque una vez extinguida la anterior concesión el recurrente carece del derecho a obtener una nueva si las características del uso proyectado no se ajustan a la normativa actualmente vigente, que ha variado respecto a la que estaba en vigor cuando se construyeron las instalaciones y se otorgó la anterior concesión.”
“[…] [N]o se aprecia la vulneración del principio de vinculación a los propios actos, ni la confianza legítima ni la buena fe, ya que la titularidad anterior de una concesión o autorización ya extinguida no vincula a la Administración a otorgar una nueva al anterior titular, y la actual decisión divergente denegatoria está amparada en la existencia de una nueva normativa, distinta a la vigente cuando se otorgó la anterior concesión, normativa fue aprobada y entró en vigor con posterioridad al otorgamiento de la anterior concesión y justifica el cambio de criterio sobre la posibilidad de otorgar concesión de ocupación del dominio público a determinadas instalaciones.”
“[…] No hay mención alguna al edificio objeto de catalogación, ni tampoco la presencia del mismo es determinante de la decisión adoptada, basada en unos usos del dominio público hidráulico no autorizables conforme al vigente PHMS. Ni el Plan Básico Autonómico ni la condición de la recurrente como institución sin ánimo de lucro de carácter cultural y deportivo relevan a la recurrente de la obligación de cumplir la normativa actualmente vigente en cuanto a usos permitidos en dominio público hidráulico.”
Comentario de la Autora:
El Tribunal Superior de Justicia de Galicia desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de la Confederación Hidrográfica del Miño-Sil, por la que se deniega el proyecto del Club Fluvial de Lugo para la renovación de la concesión para la explotación de las instalaciones del Club, así como la legalización de las instalaciones existentes.
El órgano judicial entiende que la resolución recurrida no deniega la autorización por la existencia de nuevas afecciones al DPH, sino porque supondrá ocupaciones del dominio público que no pueden ser autorizadas, puesto que son usos incompatibles con el PHMS. El hecho de haber sido previamente titular de una concesión, que ya no se encuentra vigente, no vincula a la Administración a otorgar una nueva concesión, puesto que la nueva concesión deberá regirse por la normativa vigente en el momento en el que se formula la solicitud de la misma. La preeexistencia de edificios o construcciones, o la antigüedad de los mismos, tampoco otorga un derecho a obtener una nueva concesión, al igual que estar ante un edificio se encuentre en el Catálogo de Patrimonio Cultural. Tampoco es relevante, en este caso, que no existan nuevas afecciones al DPH. Por último, entiende el Tribunal, tampoco podrá alegarse la vinculación de la Administración a los propios actos, o los principios de confianza legítima y la buena fe, puesto que la resolución que se recurre está amparada en una nueva normativa, diferente a la vigente cuando se otorgó la previa concesión.
Enlace web: Sentencia STSJ GAL 7067/2022, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 28 de octubre, de 2022.
