Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 6 de mayo de 2022 (Sala de lo contencioso administrativo. Sección 2ª. Ponente: María Azucena Recio González)
Autora: Jennifer Sánchez González. Profesora de Derecho Administrativo. Universidad de A Coruña
Fuente: Roj: STSJ GAL 3194/2022 – ECLI: ES: TSJGAL:2022:3194
Palabras clave: Prórroga concesiones. Cómputo plazos. Dominio público. Costas.
Resumen:
La sentencia resuelve un recurso contencioso-Administrativo interpuesto por Stolt Sea Farm SA, sociedad dedicada a la acuicultura marina, contra una resolución de la Consellería do Mar de la Xunta de Galicia (23 junio 2020) por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto por la sociedad contra la resolución de la Jefatura Territorial de A Coruña de la Consellería do Mar (14 noviembre 2019), por la que se otorgaba a dicha sociedad la prórroga del permiso y concesión de actividad de su granja marina ubicada en Carnota (A Coruña) hasta el 5 de diciembre de 2029. Son partes codemandadas la Consellería do Mar y la Administración General del Estado.
La parte demandante solicita al órgano judicial que anule la resolución de 23 de junio de 2020 y se le reconozca el derecho a la prórroga “extraordinaria” de la concesión por un plazo de 50 años a contar desde el 12 de diciembre de 2019, con vencimiento el 12 de diciembre de 2069.
Los antecedentes de hecho se pueden resumir en los siguientes: En junio de 2019 se solicita por la sociedad acuicultora la prórroga extraordinaria de su concesión, interesando la ampliación del plazo en 50 años (art. 174.2.d) Reglamento de Costas). La Consellería do Mar remite a la Demarcación de Costas la solicitud, a efectos de emisión de informe sobre la ocupación de dominio público marítimo-terrestre. En octubre del mismo año, la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar informó favorablemente la prórroga hasta el 5 de diciembre de 2029, previo cumplimiento de la condición previa de presentación de declaración responsable conforme las instalaciones se ajustan en su objeto, condiciones y prescripción a la concesión. En el mes de noviembre, Stolt aceptó la condición previa, mediante la aportación de la declaración requerida, y de la prórroga, solicitando la rectificación del plazo, al entender que dicho plazo no se ajustaba a Derecho. En el mismo mes, la Consellería otorgó a la sociedad la prórroga hasta el 29 de diciembre de 2029, siendo recurrida por considerar que procede un plazo de 50 años. En marzo de 2020, la Consellería do Mar solicita informe a la Vicesecretaría Xeral sobre el recurso de reposición presentado por Stolt, destacando que se trata de un centro de gran interés (tanto por el interés económico que supone, como por los proyectos y subvenciones percibidas). El 23 de marzo, la Vicesecretaría Xeral emitió informe solicitando a la Dirección General que rectificase su informe de octubre y reconociese el derecho a la prórroga extraordinaria de 50 años (jurídicamente se refiere a la creación ex lege del derecho a la prórroga extraordinaria respecto a las concesiones anteriores a la Ley 2/2013 y al plazo y forma de cómputo de la misma).
La Ley 2/2017, de Medidas fiscales, administrativas y de ordenación de Galicia, modificó la Ley 11/2008, de Pesca Marítima de Galicia, aumentando el límite temporal de las concisiones reguladas en esta última, de 30 a 50 años, y reconociendo la prórroga extraordinaria de hasta 50 años respecto concesiones preexistentes.
Jurídicamente se refiere a la creación ex lege del derecho a la prórroga extraordinaria respecto de las concesiones anteriores a la Ley 2/2013 y al plazo y forma de cómputo de la misma.
En el ámbito autonómico, la Ley 2/2017, de 8 de febrero, de Medidas fiscales, administrativas y de ordenación de Galicia, modificó la Ley 11/2008, de 3 de diciembre, de Pesca Marítima de Galicia, aumentando el límite temporal de las concesiones reguladas en esta última, de 30 a 50 años, y reconociendo una prórroga “extraordinaria” de hasta 50 años respecto de las concesiones preexistentes, que se regula en el art. 68 de la Ley 2/2017, que añade una Disposición Adicional (14a) a la Ley de Pesca de Galicia.
En cuanto al plazo de prórroga, su duración se encuentra vinculada a la que otorgue el órgano estatal competente en materia de ocupación demanial.
Por todo lo expuesto, la demandante entiende que los titulares de establecimientos de acuicultura que ocupen dominio público marítimo terrestre ubicados en Galicia, cuyos títulos habilitantes se otorgaran antes de la Ley 2/2013, tienen derecho a un plazo concesional adiciona de hasta 50 años (a contar desde la fecha de solicitud de prórroga o desde la extinción del título), siempre que lo soliciten y no existan causas de caducidad, y las concesiones ostenten “sostenibilidad ambiental”.
Por lo tanto, no se cuestiona el derecho a la prórroga, sino el plazo por el que se concede (10 años). Además, la parte demandante señala que las instalaciones de la granja no se encuentran en la ribera del mar, sino fuera de la misma, ocupando de forma parcial de zona de influencia inmediatamente adyacente (servidumbre de protección). A ello, añade que, al reducir indebidamente el plazo de prórroga, la Administración computa el plazo resultante (40 años) de forma retroactiva desde la fecha de otorgamiento de la concesión (5 diciembre de 1989), lo que lleva a la fecha de 5 de diciembre de 2029. Pero este cómputo retroactivo no tiene respaldo legal.
Por último, la Stolt se refiere a la importancia de la acuicultura como actividad de interés público para Galicia, a los principios de buena fe y confianza legítima, y a la necesidad de respetar el principio de igualdad en la aplicación de la ley de los regímenes temporales de las concesiones anteriores a la Ley 2/2013 con las nuevas.
Por su parte, la Consellería do Mar, solicitó la rectificación del informe de octubre y que se otorgue la prórroga de 50 años. Siendo esta solicitud rechazada. Centra por lo tanto el objeto de debate en la determinación inicial del cómputo del plazo de prórroga extraordinaria y manifiesta que la Xunta tiene el deber inexcusable de seguir el informe de la Administración General del Estado (informe de octubre de 2019) por ser preceptivo y vinculante. Además, considera que el plazo de prórroga se computa desde la fecha de la solicitud, con independencia del plazo que reste para la extinción de la concesión.
La Xunta llega a la misma conclusión que la empresa demandante, es decir, la concurrencia de los requisitos necesarios para reconocer el derecho a disfrutar de la prórroga extraordinaria de 50 años, hasta el 5 de diciembre de 2069. Sin embargo, la Administración autonómica debe estar al contenido del informe del Estado.
En cuanto a la Administración General del Estado, considera que la duración máxima de la prórroga es de 40 años y que el plazo de la misma debe computarse desde el inicio de la vigencia del título concesional. No pone en cuestión el carácter reglado de la prórroga ni el cumplimiento de la empresa solicitante de los requisitos para acceder a la misma. Las dos cuestiones que son objeto de discusión por la Administración estatal son: cuándo se inicia el cómputo del plazo de las prórrogas (inicio de la concesión o solicitud de prórroga) y cuál es el plazo máximo de duración de la prórroga (40 años o 50 años).
Llega a la concusión la Administración estatal de que el plazo de las prórrogas se tiene que ajustar a los plazos máximos, aunque se denominen extraordinarias. Por lo tanto, el plazo máximo no puede exceder de 75 años (en este caso 50). En su opinión, la Ley 2/2013 establece es el momento a partir del cual se computa el plazo de prórroga, sin que pueda deducirse que afecte a la duración total de la concesión. Además, considera que el límite es de 40 años por ser una instalación ubicada en la ribera del mar.
Por su parte, el órgano judicial manifiesta que no se discute que la demandante tiene derecho a la concesión de la prórroga, que de hecho le ha sido concedida. Además, señala que debe tenerse en cuenta el carácter preceptivo y vinculante de los informes estatales sobre ocupación del dominio público respecto al otorgamiento de concesiones para el ejercicio de cultivos marinos, lo que justifica la decisión de la Xunta, a pesar de no estar conforme con ello.
En cuanto a la Ley 2/2013 y al Reglamento de Costas, literalmente establecen que “el plazo de prórroga se computará desde la fecha de solicitud […]” y si se hubiera solicitado dentro de los seis meses anteriores a la extinción del plazo “desde la fecha de extinción del título”. Al estar ante una prórroga extraordinaria, el Tribunal de Justicia comparte la interpretación efectuada por la parte demandante y por la Administración autonómica, en el sentido de considerar que el plazo de hasta 50 años debe computarse desde la solicitud de prórroga, sin que quepa cómputo retroactivo realizado por la resolución recurrido, cuando la solicitud de prórroga fue solicitada en los seis meses anteriores a la extinción del plazo. Por lo tanto, el plazo debe computarse desde la fecha de extinción del título (5 diciembre 2019), por lo que, al añadir 50 años, debe entenderse hasta el 5 de diciembre de 2069 (no 12 de diciembre de 2069, por tratarse de un error en el suplico de la demanda).
Añade el órgano judicial que no se ha discutido por las partes la existencia de causas de caducidad del título vigente, como tampoco el incumplimiento de la sostenibilidad ambiental. Además, no se trata de instalaciones en la ribera del mar.
Por todo lo expuesto, el Tribunal de Superior de Justicia considera que la demanda debe ser estimada.
Destacamos los siguientes extractos:
“El objeto del presente recurso se circunscribe a la determinación sobre la forma de computar el plazo de la prórroga extraordinaria, desde la fecha del otorgamiento de la concesión, es decir, de forma retroactiva, que es la tesis de la Administración estatal; o bien desde la fecha de la solicitud de la prórroga extraordinaria -tesis de la demandante y de la Xunta de Galicia-. Y, en segundo lugar, cuál es el plazo máximo de duración de la prórroga: 40 años, como sostiene la Administración, o 50 años, como defiende la demandante.
La Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, aumentó el límite temporal de las concesiones, que pasó de 30 a 75 años e introdujo una prórroga “extraordinaria” de hasta 75 años en relación a las concesiones preexistentes […].”
“[…] En las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo terrestre existentes, otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogadas sin que dicha prórroga pueda exceder -según los casos-, de 75 años, computándose desde la fecha de la solicitud, con independencia del plazo que reste para la extinción de la concesión que se prorroga.
“[…] Los arts. 2.3 de la Ley 2/2013 y 172.2 del Reglamento de Costas – “El plazo de prórroga se computará desde la fecha de la solicitud, con independencia del plazo que reste para la extinción de la concesión que se prorroga”- y si la prórroga se hubiera solicitado dentro de los 6 meses anteriores a la extinción del plazo, “desde la fecha de extinción del título”; y puesto que nos hallamos ante una prórroga extraordinaria del plazo de la concesión preexistente; ha de compartirse la interpretación efectuada por la parte demandante y compartida por la Administración autonómica, en el sentido de considerar que el plazo de hasta 75 años (en este caso, de 50), ha de ser computado desde la fecha de la solicitud de la prórroga, sin que se pueda aceptar el cómputo “retroactivo” realizado en la resolución recurrida, cuando en este caso y conforme se reconoce en el informe de Costas de 18 de octubre de 2019, la solicitud de prórroga fue solicitada dentro de los 6 meses anteriores a la extinción del plazo, por lo que de acuerdo con el art. 172.2 del Reglamento, el plazo de la prórroga se debe computar desde la fecha de extinción del título, es decir, desde el 5 de diciembre de 2019, por lo que añadidos los 50 años de prórroga -no 40 por cuanto, como se expondrá más adelante, no se encuentran las instalaciones a que se refiere la solicitud en la ribera del mar-, ha de extenderse hasta el 5 de diciembre de 2069 (no hasta el 12, como erróneamente se solicita en el suplico de la demanda), en contra del criterio de la resolución recurrida que la concede por el limitado plazo de 10 años. De esta forma se da cumplimiento a la finalidad pretendida, de mantenimiento de la vigencia de las concesiones preexistentes a la Ley 2/2013, además de que supone acudir al tenor literal del artículo 2.2 de la Ley 2/2013, conforme al cual, el plazo de prórroga se computa desde la fecha de la solicitud, con independencia del plazo que reste para la extinción de la concesión que se prorroga.”
“No se discute por las partes que no concurre el supuesto del artículo 172.3 del Reglamento, referido a la existencia de causas de caducidad del título vigente, así como tampoco se está tramitando un procedimiento de caducidad del título concesional. Tampoco se discute que cumpla con la necesaria sostenibilidad ambiental, como quedó antes referido. Y no nos encontramos con instalaciones que se encuentren en la ribera del mar, supuesto en que procedería la reducción de la duración en una quinta parte, habiéndose aportado pantallazos del visor cartográfico gestionado por la Dirección Xeral de Sustentabilidade da Costa e do Mar, que muestra que las instalaciones están fuera del límite […].”
“Consecuencia de lo expuesto es que la demanda ha de ser estimada, en los términos interesados en el suplico de la misma.”
Comentario de la Autora:
El Tribunal Superior de Justicia de Galicia estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la sociedad Stolt Sea Farm SA, dedicada a la acuicultura marina, contra una resolución de la Consellería do Mar de la Xunta de Galicia (23 junio 2020) por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto por la sociedad contra la resolución de la Jefatura Territorial de A Coruña de la Consellería do Mar (14 noviembre 2019), por la que se otorgaba a dicha sociedad la prórroga del permiso y concesión de actividad de su granja marina ubicada en Carnota (A Coruña) hasta el 5 de diciembre de 2029. De modo que anula la resolución de 23 de junio de 2020 y reconoce a Stolt el derecho a la prórroga “extraordinaria” por un plazo de 50 años a contar desde el 5 de diciembre de 2019, con vencimiento el 5 de diciembre de 2069, de la concesión que ostenta.
Se trata de una sentencia pionera que deroga el cómputo retroactivo de las prórrogas de las concesiones de costas, además de modificar la forma en la que estos plazos deben computarse.
Con el fin de evitar el vencimiento masivo de las concesiones otorgas en el año 1988 al amparo de la Ley de Costas, que limitaba las concesiones a un máximo de 30 años desde su entrada en vigor, en el año 2013 se produjo una reforma que añadió una prórroga extraordinaria de hasta 75 años desde la solicitud de la prórroga, aunque en base al Reglamento de Costas, se fijó ese límite máximo en 50 años para los casos de acuicultura.
El Administración General del Estado estableció que los plazos de prórroga debían computarse retroactivamente desde el momento de otorgamiento de la concesión. Pero a través de esta sentencia, el Tribunal Superior de Justicia, modifica la forma en la que este cómputo debe llevarse a cabo, estableciendo que comenzará a contabilizarse desde la fecha de la solicitud de prórroga.
Además, el órgano judicial no se manifiesta conforme a la interpretación conforme a la que se reducía la prórroga en una quinta parte por encontrarse las instalaciones ubicadas en la ribera del mar. Por el contrario, entiende que cuando en esa franja solo se ubiquen instalaciones para las que la concesión no fue concedida, no se deberá proceder a tal limitación.
Enlace web: Sentencia STSJ GAL 3194/2022 del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 5 de mayo de 2022
