Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de fecha de 23 de abril 2021 (Sala de lo contencioso administrativo. Sección 2ª. Ponente: María Azucena Recio González)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: ROJ: STSJ GAL 2343/2021 – ECLI:ES: TSJGAL: 2021:2343
Temas Clave: Convenio de Aarhus. Derecho acceso información ambiental. Participación ambiental. Legitimación legal. Acción popular. Acceso a la justicia ambiental. Parte interesada.
Resumen:
La Asociación para la defensa ecologíca de Galicia (ADEGA) presentó demanda contra la conserjería del Medio rural de la Xunta de Galicia sobre un acto administrativo por el que se condenó a la demandada a que facilitar en un plazo de un mes, la información solicitada. En concreto, sobre el estado en la tramitación de expedientes sancionadores por corta de frondosas sin autorización y repoblación con eucaliptos. Sobre esta decisión se planteó recurso en cuya tramitación destacamos lo siguiente.
Para la actora, la sentencia confirma la legitimación de la Asociación al tener la condición de interesada en el procedimiento sobre la base de una sentencia de casación, así como en base al Tratado internacional que regula Aarhus.
La apelante indica que por ser denunciantes no se atribuye la condición de interesado en el procedimiento, sobre todo cuando además se invocan intereses generales en el procedimiento. Manifiesta que solo pone en conocimiento de una Administración una situación que considera no conforme a Derecho, para que la Administración valore o no iniciar un procedimiento concreto. Y que la condición de denunciante y de la de interesado son diferentes. Entiende que la información ya le ha sido facilitada por lo que la solicitud de información fue satisfecha.
Sobre la oposición a la apelación, argumentan que el objeto del procedimiento es la legitimación para ser interesada en dichos procedimientos ambientales como titular de un interés legítimo. Considera la existencia de la acción popular en materia de medio ambiente y se rechaza la existencia de satisfacción extraprocesal con la información facilitada porque no permite conocer los hechos y fundamentos jurídicos, impidiéndole su impugnación.
El Tribunal trata de centrar la cuestión, en primer lugar, clarifica que el acceso a la información ya ha sido satisfecho, por consiguiente, el recurso pretende la consideración como interesada en los procedimientos objeto de las actuaciones. Igualmente clarifica la distinción entre denunciante e interesado, y que, en el caso en cuestión, ADEGA es una entidad declarada de Utilidad Pública con el fin de la defensa del medio ambiente. Respecto a la resolución recurrida, denegó el acceso y copia de los expedientes sancionadores y no le reconoce la condición de parte interesada en dichos procedimientos.
Destaca el Tribunal la importancia de lo expresado en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, según su artículo 22, dice que “Los actos y, en su caso, las omisiones imputables a las autoridades públicas que vulneren las normas relacionadas con el medio ambiente enumeradas en el artículo 18.1 podrán ser recurridas por cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 23.
Transcribimos de forma literal dicho artículo: “1. Están legitimadas para ejercer la acción popular regulada en el artículo 22 cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que acrediten el cumplimiento de los siguientes requisitos:
a) Que tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular.
b) Que se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y que vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos.
c) Que según sus estatutos desarrollen su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por la actuación, o en su caso, omisión administrativa.
2. Las personas jurídicas sin ánimo de lucro a las que se refiere el apartado anterior tendrán derecho a la asistencia jurídica gratuita en los términos previstos en la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita.”
Requisitos que cumple la entidad recurrente, tanto tras examinar sus estatutos, estar reconocida de Utilidad Pública, sin interés lucrativo y con fines conservacionistas.
Menciona el Tribunal la importancia de la sentencia con acción popular en medio ambiente, la STS, Contencioso sección 4 del 16 de junio de 2016 (ROJ: STS 3559/2016 – ECLI:ES:TS:2016:3559 ) Sentencia: 1432/2016 Recurso: 2572/2014. “El derecho de acceso a la justicia y a la tutela administrativa en asuntos medioambientales se regula en el Título IV de la LIPPAJM, y tiene, por una parte, la vertiente de impugnación de los actos u omisiones que hayan vulnerado los derechos de información y participación pública (arts. 20 y 21) y, por otra, establece bajo la rúbrica de acción popular en asuntos medioambientales, el siguiente derecho: «Art. 22: Los actos y, en su caso, las omisiones imputables a las autoridades públicas que vulneren las normas relacionadas con el medio ambiente enumeradas en el artículo 18.1 podrán ser recurridas por cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 23 a través de los procedimientos de recurso regulados en el Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , así como a través del recurso contencioso-administrativo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa».
Interpreta el Tribunal que esta acción popular no es la acción pública que admiten algunos sectores de nuestro ordenamiento jurídico. Baste señalar que su ejercicio depende de la concurrencia de una serie de requisitos, como que la acción habrá de llevarse a cabo por asociaciones dedicadas a la defensa del medio ambiente, y no por personas físicas.
En la Ley 27/2006, de 18 de Julio, que regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, en su artículo 22, solo otorga acción popular a las personas jurídicas sin ánimo de lucro y solo cuando cumplen los requisitos de su artículo 23». Y el art. 22 tan solo reconoce la acción pública respecto a «[l]os actos y, en su caso, las omisiones imputables a las autoridades públicas que vulneren las normas relacionadas con el medio ambiente enumeradas en el artículo 18.1».
El Tribunal, emplea como argumento la sentencia del Tribunal Supremo, en el sentido siguiente:
” Nuestra jurisprudencia (sentencia de 23 de abril de 2015, recurso de casación 6154/2002 y sentencia de 31 de mayo de 2006, recurso 38/2004 ) que la tutela jurisdiccional de los intereses legítimos colectivos, habilitante de la legitimación corporativa u asociativa a que alude el artículo 19.1.b) de la LJCA -y por lo que ahora interesa, el art. 31.2 de la LRJAP y PAC en el ámbito del procedimiento administrativo-, exige la existencia de un vínculo entre la Asociación o Corporación accionante y el objeto del proceso contencioso-administrativo, de modo que del pronunciamiento estimatorio del recurso se obtenga un beneficio colectivo y específico, o comporte la cesación de perjuicios concretos y determinados, pero sin que ello implique que puedan asumir una posición jurídica de defensa abstracta del interés por la legalidad que sólo cabe reconocer en aquellos sectores donde el ordenamiento jurídico reconoce la acción pública“.
En este sentido, la Sala si aprecia esa relación mencionada por el Tribunal Supremo, entre los fines de la Asociación y el objeto del procedimiento, pues encajan en su finalidad estatutaria.
Por todo lo anterior, se aprecia la consideración de la entidad demandante como interesada en los mencionados procedimientos. Apuntala el Tribunal gallego dicha afirmación con la Sentencia del Tribunal Supremo en recurso de casación nº 1783/2015, sentencia de 7 de julio de 2017: “… la especial y decidida protección del medio ambiente por parte del artículo 45 de la Constitución Española , y el carácter amplio, difuso y colectivo de los intereses y beneficios que con su protección se reportan a la misma sociedad —como utilidad substancial para la misma en su conjunto—, nos obliga a configurar un ámbito de legitimación en esta materia, en el que las asociaciones como la recurrente debemos considerarlas como investidas de un especial interés legítimo colectivo, que nos deben conducir a entender que las mismas, con la impugnación de decisiones medioambientales como las de autos, no están ejerciendo exclusivamente una defensa de la legalidad vigente, sino que están actuando en defensa de unos intereses colectivos que quedan afectados por el carácter positivo o negativo de la decisión administrativa que se impugna, tal y como ocurre en el supuesto de autos, en el que, en síntesis, lo que se pretende es la comprobación del cumplimiento del condicionado medioambiental…“.
“… la especial significación constitucional del medio ambiente amplía, sin duda, el marco de legitimación de las asociaciones como la recurrente, las cuales no actúan movidas exclusivamente por la defensa de la legalidad sino por la defensa de unos cualificados o específicos intereses que repercuten en la misma, y, con ella, en toda la sociedad a quien también el precepto constitucional le impone la obligación de la conservación de los mismos.”.
En el asunto mencionado, la Fundación Oceana, se personó en un procedimiento administrativo para garantizar la correcta aplicación de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre y, ostenta un interés legítimo teniendo en cuenta la significación constitucional del medio ambiente y el que se ha dado en denominar principio de efectividad del Derecho Ambiental.
De esta manera, la Fundación Oceana ostenta un interés legítimo teniendo en cuenta la significación constitucional del medio ambiente y el que se ha dado en denominar principio de efectividad del Derecho Ambiental y, por ello, al personarse en el procedimiento sancionador actuó movida por la defensa del medio ambiente marino y los intereses que tiene en que el medio marino sea protegido eficazmente (se entiende que el vertido de hidrocarburos afecta a la esfera jurídica de la Fundación. Argumentos empleados por el Tribunal para concluir que el vertido de hidrocarburos al mar afecta a la esfera legal de la Fundación, y lo mismo sucede en el caso que nos ocupa, por lo que finalmente se determina desestimar el recurso planteado por la Xunta de Galicia.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) la Ley 39/15 señala en su art. 62 que la presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento. A diferencia de la sentencia citada, en que las asociaciones no fueron denunciantes de dichos procedimientos. Y la Ley 27/2006, de acceso a la información, regula en su art. 22 la acción popular en materia de medio ambiente, y en su art. 3.1 figura el acceso a la información ambiental, al señalar que tienen derecho a ser informados de los derechos que les otorga la Ley, asistidos en la búsqueda de información, recibir información ambiental…, pero en ningún momento se les atribuye el carácter de interesado en el procedimiento. Considera además sobre la existencia de límites, en concreto para evitar perjuicios.”
“(….)Y que el principio general del artículo 62 de la Ley 39/2015, cede ante la especialidad de la Ley 27/2006, de 18 de julio, reguladora de los derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente..”
“(…)Es cierto, además, que no es lo mismo denunciante -ella lo es en este caso-, que parte interesada. Y que por ser denunciante, de manera automática no se convierte en parte interesada en el procedimiento, puesto que el artículo 62 de la Ley 39/2015 ya dispone que la presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento. Pero el que haya sido denunciante tampoco le priva de su condición de interesada en atención a los fines que prevén sus estatutos, máxime cuando se trata de procedimientos en que tras la presentación de la denuncia y correspondiente sanción, finalizaron con la imposición de sanción. De forma que ha de ponerse en relación la finalidad perseguida por esta asociación, con la normativa específica de aplicación, y que pretende alcanzar más allá de la sola presentación de una denuncia, porque es algo que permite la ley.”
“(…)El concepto de interesado lo contiene el artículo 4 de la Ley 39/2015, que alude a la titularidad de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos y que en el artículo 3, sobre el derecho de acceso a la información, los concreta, al establecer, en el punto 3.1, sobre el acceso a la información ambiental, el derecho a ser informados de los derechos que le otorga la presente ley, ser asistidos en la búsqueda de información y recibir información e información ambiental.”
“(…)Como hemos dicho en sentencia de 7 de junio de 2013 (rec. cas. núm. 1542/2010), «[l]a acción pública que reconoce la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE, es un acción pública peculiar, porque tiene unos límites hasta ahora desconocidos en el ejercicio de la acción pública.”
“(…)Sobre las dudas surgidas en torno a si estamos o no ante una verdadera acción pública, porque lo esencial en este tipo de acciones es que se permita el ejercicio de la acción a cualquier “ciudadano” ( artículo 19.1.h de la LJCA ), solo debemos añadir que la propia Ley 27/2006, de 18 de julio, en su exposición de motivos, duda de su naturaleza al señalar que se introduce una “especie de acción popular” cuyo ejercicio corresponde a las personas jurídicas sin ánimo de lucro dedicadas a la protección del medio ambiente».”
Comentario del Autor:
Consideramos de gran interés esta sentencia por la cual se da explicación sobre la legitimidad de las ONG ambientales para ser consideradas como partes interesadas en los procedimientos ambientales. Y esto sucede cuando se está impugnando una omisión de la Administración que pudiera afectar a algunos de los sectores concernidos por el art. 18 de la Ley 27/2006. En este caso si concurren los presupuestos requeridos, pues a la entidad le interesa conocer no solo la simple legalidad de si se ha sancionado o no, sino que lo que pretende es la conservación del medio ambiente, en concreto, sobre la cuestión solicitada, y ver si de la misma se pueden extraer conclusiones sobre la eficacia de la acción de la Administración. Esto se deduce tanto de sus estatutos como de la finalidad perseguida. Tras el examen del artículo dos de sus estatutos “…promoción, fomento, estudio y defensa del equilibrio ecológico de Galicia, tanto su fauna…”, y la finalidad también se enmarca en la acción pública establecida por el artículo 23 de la Ley 27/2006, ya expuesto anteriormente.
¿Qué sería de nuestro medio ambiente o de tantas otras causas sociales sin la incidencia de las ONG? La sociedad civil siempre se manifiesta reclamando estas necesidades muy por delante de la Administración. Gran parte de nuestros espacios naturales más destacados son el resultado de ello, tanto fuera como dentro de nuestras fronteras. La importancia de Fernando Hiraldo en la conservación del archipiélago de Cabrera, Tono Valverde con Doñana, Monfragüe con Suso Garzón, Jordi Sargatal con la conservación del Aiguamolls del Ampurdá, Plataformas sociales para la conservación de las aves esteparias, Amigos de Sierra Escalona, Asociación de naturalistas del Sureste (ANSE), WWF, SEO/BirdLife, ASCEL, Aems Ríos con vida, y así un largo etcétera. Recurriendo para la conservación de espacios y especies a todas las herramientas legales posibles, y por supuesto, la vía judicial es una de ellas, posiblemente la última que quisieran emplear, pero sin duda alguna la más eficaz, y por desgracia, como en este caso, contra quien debiera precisamente defender los intereses ambientales, la propia Administración.
