Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de 11 de enero de 2024 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Daniel Ruiz Ballesteros)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STSJ EXT 4/2024 – ECLI:ES: TSJEXT: 2024:4
Palabras clave: Planificación. Ordenación del territorio. Grandes instalaciones de ocio. Legitimación. Red Natura 2000. Espacios naturales protegidos. ZEC. ZEPA. Hábitats. Declaración ambiental estratégica. Declaración de impacto ambiental. Suelo no urbanizable. Reserva de la biosfera. Estudio Ambiental Estratégico. Proyectos. Evaluaciones ambientales.
Resumen:
“Ecologistas en Acción Extremadura” presenta recurso contencioso-administrativo contra el Decreto 162/2022, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Plan de Ordenación con Incidencia Territorial y Proyecto de Ejecución de Grandes Instalaciones de Ocio (POITEGIO), incluido el proyecto de urbanización, al amparo del Decreto 78/2020, de 23 de diciembre, por el que se califica como “Gran Instalación de Ocio” a la iniciativa formulada por la entidad “Castilblanco Elysium Corporation, SAU”, el 9 de agosto de 2019, publicado en el DOE de fecha 9 de enero de 2023.
Imagen 1: Maqueta del centro de ocio. Fuente.
La parte actora solicita la nulidad de la actuación administrativa impugnada. Por su parte, la Junta de Extremadura se opone a las pretensiones de la parte demandante.
Con carácter previo, la Administración autonómica, si bien reconoce la legitimación activa de la parte actora en aplicación de los artículos 22 y 23 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, considera que carece de dicha legitimación para discutir la suficiencia de la fianza prestada por la entidad promotora Castilblanco de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6.4 de la Ley 7/2018, de 2 de agosto, extremeña de grandes instalaciones de ocio (LEGIO), al no tratarse de una de las materias enunciadas en el artículo 18.1 de la Ley 27/2006.
En opinión de la Sala, este motivo no tiene trascendencia ni directa ni indirectamente en la protección del medio ambiente, por lo que la recurrente carece de legitimación para entablarlo.
La siguiente causa de inadmisibilidad alegada por la Junta de Extremadura se refiere a que algunos de los motivos de impugnación expuestos por la parte actora no se dirigen contra el Decreto 162/2022, de 30 de diciembre, sino frente al Decreto 78/2020, de 23 de diciembre, por el que se califica como “Gran Instalación de Ocio” a la iniciativa formulada por LA mercantil Castilblanco el 9 de agosto de 2019.
La Sala también acoge este motivo al considerar que el Decreto 78/2020 es un acto administrativo que pone fin a la vía administrativa, y que podía y debía haber sido impugnado directamente en reposición o ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. El acto es firme al no haberse impugnado en aquel momento por la parte actora, sin que sea viable impugnar ahora indirectamente su contenido con ocasión de la impugnación del Decreto 162/2022, de 30 de diciembre.
En cuanto al fondo del asunto, el Tribunal parte de tres consideraciones básicas:
- A la parte actora le corresponde alegar los hechos y los fundamentos en los que basa su pretensión anulatoria y dicha exposición debe hacerse de manera concreta tanto en cuanto a los hechos como a los incumplimientos de la normativa que se haya podido producir. Y es que, considera la Sala, que la demanda adolece de concreción en los hechos.
- Algunas de las cuestiones que se suscitan en la demanda no son alegaciones sobre vulneraciones de la legalidad, sino cuestiones acerca de la oportunidad de ejecutar un proyecto calificado de Gran Instalación de Ocio, sobre las que el Tribunal no puede entrar a conocer.
- No cabe duda que estamos ante una cuestión altamente técnica que versa sobre los incumplimientos en materia medioambiental que la parte actora imputa al Decreto 162/2022, de 30 de diciembre. Sobre este punto y teniendo en cuenta el principio de la carga de la prueba, la Sala pone de relieve que la recurrente debería haber propuesto una prueba pericial judicial que culminara en un examen detallado de los aspectos medioambientales para poder desvirtuar, en su caso, la motivación técnica de la Administración.
Para desestimar varios de los motivos del recurso planteado, la Sala se apoya básicamente en el informe técnico emitido por el Jefe de Servicio de Prevención de Calidad Ambiental y Cambio Climático y efectuado por personal especializado de la Junta de Extremadura, que enerva los motivos de impugnación de la parte demandante.
En aras al contenido del citado informe y sobre los aspectos medioambientales, la Sala apunta que del contenido del artículo 9.4 párrafo segundo de la Ley 7/2018, de 2 de agosto, extremeña de grandes instalaciones de ocio (LEGIO), se presume que las Grandes Instalaciones de Ocio tienen potencial afección en materia medioambiental por lo que se exime del informe de afección previsto para su determinación administrativa.
Añade que el Decreto 78/2020, de 23 de diciembre, por el que se califica como “Gran Instalación de Ocio” a la iniciativa formulada por Castilblanco, declara asimismo que esta calificación no confiere derecho de reclasificación alguno en terrenos afectados por la Red Natura 2000; declaración que se reitera en el acuerdo primero 3 del Decreto 162/2022.
Junto a estas previsiones, la Sala se refiere a los siguientes documentos:
– Informe de afección a la Red Natura 2000 y de protección de la biodiversidad de 28 de diciembre de 2022. No se prevé que el proyecto tenga efectos apreciables sobre la Red Natura 2000 ni sobre especies protegidas.
– Declaración Ambiental Estratégica del POITEGIO de 29 de diciembre de 2022, en la que se concluye que no se producirán efectos ambientales significativos de carácter negativo”
– Declaración de Impacto Ambiental del Proyecto de Urbanización de 29 de diciembre de 2022 favorable.
En base a todos estos informes y documentos, el Tribunal entiende que el POITEGIO no se asienta sobre suelos de especial protección ambiental que impidan su aprobación. La totalidad del suelo no urbanizable incluido en el ámbito, compuesto por el destinado a la policía de cauces, mantiene su clasificación de no urbanizable y la zona ZEPA mantiene su clasificación como suelo no urbanizable o rústico.
Del examen de esta documentación, considera la Sala que el Decreto no ha sido desvirtuado por la parte demandante.
A continuación, el Tribunal se detiene en el contenido del informe técnico de la Dirección General de Sostenibilidad, Servicio de Prevención de Calidad Ambiental y Cambio Climático, de fecha 6-10-2023, en relación con la afección a la ZEPA “Puerto Peña y Sierra de los Golondrinos” y a la Reserva de la Biosfera. En él se concluye que la ejecución del POITEGIO no causará efectos significativos ni perjuicio a la integridad del lugar Red Natura ZEPA-ZEC, ya que no compromete los objetivos que marca el Plan dirigidos a la conservación de hábitats y especies.
Este mismo informe refleja la “compatibilidad del proyecto con la Reserva de la Biosfera La Siberia” y su contribución a la consecución de varios de los objetivos del Plan de Acción de la misma, tal que el desarrollo y consolidación del tejido productivo, mejora de la calidad de vida y lucha contra la despoblación y potenciación de los sectores estratégicos: turismo, salud y cuidados personales y deportes en agua dulce.
En esta línea, la Sala se pronuncia sobre la versión final del Estudio de Afección a la Red Natura 2000, incorporado al Estudio Ambiental Estratégico con fecha 15 de diciembre de 2022. Señala que esta versión tuvo en cuenta las consideraciones realizadas por el Servicio de Conservación de la Naturaleza y Áreas Protegidas en su informe, de tal forma que se incorporan, localizan y detallan las medidas ambientales contempladas durante la ejecución del POITEGIO, así como durante su fase de explotación. En este sentido, se incorporan las medidas referentes al Plan de Manejo de la Biodiversidad, incluida la cartografía.
Por lo expuesto, la Sala llega a la conclusión de que el Complejo se ubica fuera de la Zona Núcleo de la Reserva que alberga los espacios naturales protegidos presentes. El ámbito del POITEGIO incluido en la ZEPA ZEC “Puerto Peña-Los Golondrinos” se ubica en la Zona Tampón de la Reserva, donde se realizan sólo actividades compatibles con la conservación de la naturaleza. No existe afección a los hábitats dentro de la ZEPA-ZEC. Se han adoptado medidas de mitigación en la fase de obras y las de vigilancia en la fase de explotación que garantizan que no se produzca afección a los mismos.
En otro orden, la recurrente considera que existen discordancias y omisiones del promotor sobre lo que el órgano ambiental había señalado como relevante de cara a minimizar las afecciones al medio ambiente. La Sala acude de nuevo al informe técnico de la Dirección General de Sostenibilidad, Servicio de Prevención de Calidad Ambiental y Cambio Climático, de fecha 6-10-2023, e insiste en la insuficiencia de la prueba practicada a instancia de la recurrente.
La conclusión a la que ahora llega la Sala es la siguiente: “no existe afección a los hábitats dentro de la ZEPA-ZEC y las medidas de mitigación en fase de obras y las de vigilancia en fase de explotación garantizan que no se produzca afección a los mismos. Las posibles molestias por ruidos y luces en fase de construcción están contempladas, así como medidas para que no exista afección apreciable. La calidad del aire no se verá afectada, dada la previsión de uso de vehículos eléctricos y energía renovable”.
A continuación, la Sala examina el motivo de impugnación que considera que el Decreto recurrido no puede dictarse al no estar completo el expediente administrativo por la falta de presentación de los estudios y evaluaciones ambientales de los proyectos que son necesarios para la implantación del POITEGIO. La parte recurrente se refiere a las omisiones de los proyectos de ciclo integrado de agua, de gestión y tratamiento de residuos, subestación y línea de alta tensión, instalación de planta solar y construcción de helipuerto.
La Junta de Extremadura considera que no existe obstáculo para que la evaluación ambiental de estos proyectos sea realizada con posterioridad a la aprobación del POITEGIO.
Reconocida la tramitación conjunta de ambos, la Sala parte de que el POITEGIO se somete a evaluación ambiental estratégica y el Proyecto de Urbanización a Declaración de Impacto ambiental, dándose trámite de audiencia por 45 días. A tenor de lo dispuesto en el acuerdo segundo del Decreto 162/2022, de 30 de diciembre, los proyectos de agua, residuos, energía y accesos y, en general, aquellos que sean necesarios para la implantación del Plan de ordenación con incidencia territorial y ejecución (POITEGIO), deberán ser incorporados al mismo, previa la evaluación ambiental que corresponda. Estos proyectos serán sometidos a los trámites que exija la legislación sectorial que les resulte de aplicación.
Examinada esta normativa y aplicada al caso concreto, el Tribunal considera que aquellos proyectos no están incorporados al Plan y no se ha realizado la evaluación ambiental que la normativa sectorial requiere. Lo que se plantea la Sala es si esta presentación de los proyectos y evaluaciones ambientales después de la aprobación del Decreto 162/2022, de 30 de diciembre, es conforme con el artículo 9 de la Ley 7/2018, de 2 de agosto, extremeña de grandes instalaciones de ocio (LEGIO).
A juicio de la Sala, este último precepto exige un Estudio Ambiental Estratégico del Plan y un Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto de Urbanización, pero también el estudio ambiental de aquellos proyectos contenidos o derivados directamente del Plan para los que dicha evaluación ambiental resulte preceptiva. Asimismo, el trámite de información pública a los efectos ambientales no es sólo para el POITEGIO y el proyecto de urbanización, sino para todos los proyectos asociados al POITEGIO que lo requieran.
Conforme a lo expuesto, el Tribunal entiende que la actuación de la Administración autonómica es contraria al artículo 9 citado. La finalidad del precepto responde al principio de agrupación de trámites y al principio de seguridad jurídica que debe tener la aprobación definitiva del POITEGIO, incluido el proyecto de urbanización. “No consta que se hayan hecho los estudios y evaluaciones ambientales de los proyectos necesarios para la implantación del POITEGIO, pudiendo encontrarnos con que la aprobación de uno de estos proyectos no fuera posible por la existencia de una evaluación ambiental negativa, lo que haría que el Plan ahora aprobado no pudiera continuar”.
En definitiva, la Sala anula el Decreto 162/2022, de 30 de diciembre, al no ser conforme a Derecho por vulneración del artículo 9 de la LEGIO.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La regulación contenida en estos preceptos permite concluir que la legitimación reconocida a las personas jurídicas sin ánimo de lucro es para impugnar las actuaciones que vulneran las normas relacionadas con el medio ambiente, siendo la propia Ley la que enumera las materias que se incluyen dentro del medio ambiente (…)
No se trata de una actuación de la Administración que por el tipo de fianza y cuantía de la misma pudiera comprometer el medio ambiente en los ámbitos enunciados en el artículo 18 de la Ley 27/2006, de 18 de julio. El motivo de impugnación tiene un fin de control de legalidad que no encuentra cobertura en la acción pública que regula el artículo 23, en relación con los artículos 22 y 18 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, de modo que la parte actora carece de legitimación activa en relación a este concreto motivo de impugnación (…)”.
“(…) El Complejo se ubicaría fuera de la Zona Núcleo de la Reserva, que albergaría los espacios naturales protegidos presentes. El ámbito del POITEGIO incluido en la ZEPA-ZEC “Puerto Peña-Los Golondrinos” se ubica en la Zona Tampón de la Reserva, donde se realizan sólo actividades compatibles con la conservación de la naturaleza. Destacar que el Plan de Manejo que recoge el proyecto iría en consonancia con estos objetivos, ya que no estará ocupada por ninguna edificación o infraestructura, ni estará sujeta a reordenación urbana, y está exclusivamente dedicado a fomentar un espacio singular destinado al fomento de la biodiversidad autóctona. El resto del proyecto se ubica en una Zona de Transición, donde se realizan prácticas de gestión sostenible de los recursos, y coincidentes en el proyecto con las medidas de mitigación y compensatorias de gestión de la dehesa” (…)”.
“(…) El POITEGIO no se asienta sobre suelos de especial protección ambiental, la totalidad del suelo no urbanizable destinado a la policía de cauces mantiene su clasificación de no urbanizable y la zona ZEPA mantiene su clasificación como suelo no urbanizable o rústico (…)”.
“(…) La Administración ha aprobado un POITEGIO que está condicionado e incompleto, no ya a la aprobación de los demás proyectos que sean precisos por la Administración competente, sino al estudio y evaluación ambiental necesario para la aprobación de estos proyectos, cuyo examen no se ha realizado y no se conoce, lo que es contrario a las previsiones del artículo 9 de la LEGIO, que, en todo momento, valora que todos los estudios y evaluaciones ambientales del tipo que sean y conforme a la normativa sectorial aplicable se han emitido, siendo entonces cuando se puede producir la aprobación definitiva del POITEGIO por el Consejo de Gobierno mediante Decreto.
El artículo 9.9 de la LEGIO establece con claridad que la aprobación definitiva debe incluir un extracto de las declaraciones e informes de evaluación ambiental estratégica, así como de las de Impacto Ambiental Ordinario de cada uno de los proyectos que se hayan evacuado, incorporando un enlace electrónico del órgano ambiental donde consultarlas íntegramente, lo que aquí no es posible ante la falta de estudios y evaluaciones ambientales de todos los proyectos necesarios para ejecutar el proyecto pretendido.
Es más, como decimos, lo ahora aprobado puede quedar sin contenido desde el momento que el propio Decreto 162/2022, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Plan de Ordenación con Incidencia Territorial y Proyecto de Ejecución de Grandes Instalaciones de Ocio (POITEGIO) podría ser objeto de necesaria modificación ante los trámites que exija la legislación sectorial para los proyectos de agua, residuos, energía, accesos y, en general, aquellos que sean necesarios para la implantación del Plan de ordenación con incidencia territorial y ejecución, con la consiguiente realización de nuevos trámites para aprobar el nuevo POITEGIO (…)”.
“(…) Es cuando se emiten todas las evaluaciones ambientales de los proyectos cuando se podrá proceder a la aprobación definitiva del POITEGIO, conforme al artículo 9 de la LEGIO, y cuando se cumple verdaderamente con la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (…)”.
Comentario de la Autora:
La sentencia comentada echa en falta la práctica de una prueba pericial judicial a instancia de la parte recurrente para que pudiera haber sido contrastada con los informes emitidos por los diversos órganos de la administración autonómica, a los que confiere un peso importante a la hora de descartar varios de los motivos del recurso.
Sin embargo, lo relevante de esta resolución judicial es que anula el Decreto impugnado porque no se ha llevado a cabo con carácter simultáneo a la evaluación ambiental estratégica del Plan y a la evaluación de impacto ambiental del proyecto de urbanización, la evaluación ambiental de todos aquellos proyectos necesarios para la implantación de la Gran Instalación de Ocio, que a la postre se trata de grandes infraestructuras. Lo que no resulta lógico es que, una vez evaluado el POITEGIO, se lleve a cabo una evaluación separada y a posteriori de aquellos proyectos que eran necesarios y que abarcaban sectores como las aguas, residuos, energía y accesos. No se trata de un mero requisito a realizar con posterioridad, sino que constituye un incumplimiento del artículo 9 de la LEGIO.
Se debe tener en cuenta que entre los requisitos previstos en la Ley 7/2018, de 2 de agosto, extremeña de grandes instalaciones de ocio (LEGIO) que deben concurrir para calificar la iniciativa presentada como «gran instalación de ocio» destacamos los siguientes:
- “Una superficie mínima de trescientas hectáreas, de las que al menos el promotor tenga la disponibilidad dominical efectiva de dos tercios”, que exige el artículo 2.2, a), con relación al artículo 4.2, e). La superficie total del proyecto son 1.185 hectáreas.
- “Una inversión global del proyecto de al menos mil millones de euros”, que exige el artículo 2.2, b), con relación al artículo 4.2, l). La inversión global del proyecto concreto es de 10.508.000.000 euros.
- “Creación de un mínimo de tres mil plazas de alojamiento hotelero”, que exige el artículo 2.2, d). Se prevé la creación de 7.390 plazas de alojamiento hotelero.
- “Los usos urbanísticos del suelo propuestos para la gran instalación sólo serán terciario, dotacional y residencial, sin que la edificabilidad destinada al uso residencial supere más de un 20 % del total de la actuación”, que exige el artículo 2.2, e). El proyecto prevé un total de Suelo Urbanizable de 8.347.479,62 m², que se divide en 14 sectores zonales, pero un solo Sector urbanístico, de uso Global Terciario y usos secundarios Residencial y Dotacional.
- “Delimitación de un espacio singular destinado a la preservación de biodiversidad autóctona, que suponga al menos un 10 % del total del suelo dedicado al Proyecto”, que exige el artículo 2.2, f). Se prevé en el proyecto un “espacio singular destinado a la preservación de biodiversidad autóctona”, que correspondería con la superficie afecta al proyecto de la ZEPA “ZEPA ES4310009 Puerto Peña – Sierra de los Golondrinos”, con una superficie de 3.504.822,48 m², lo que constituye un 29,57 % de la superficie total del proyecto.
- “Evaluación preliminar de las infraestructuras requeridas por el proyecto, especificando, cuando menos, las alternativas de conexión con las redes viarias, ferroviaria y aeroportuaria, las necesidades de suministro de agua y energía, y las previsiones en cuanto a la depuración de aguas y eliminación de residuos” con relación al artículo 4.2, k). Se entiende suficiente la documentación aportada con el proyecto.
En definitiva, tal y como apunta la Sala, la norma no habla de sucesión de trámites sino de simultaneidad de trámites.
Enlace web: Sentencia STSJ EXT 4/2024, del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de 11 de enero de 2024.
