Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de 20 de septiembre de 2021 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Casiano Rojas Pozo)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ EXT 1158/2021-ECLI:ES: TSJEXT: 2021:1158
Palabras clave: Urbanismo. Planes. Suelo no urbanizable protegido. Declaración ambiental estratégica. Espacios protegidos. Intereses generales y privados.
Resumen:
La Sala conoce del recurso contencioso-administrativo formulado por la Asociación para la Defensa de la Naturaleza y de los Recursos de Extremadura (ADENEX), contra la Resolución de 30 de abril de 2019, de la Consejera de Medio Ambiente y Rural, Políticas Agrarias y Territorio, por la que se aprueba definitivamente la modificación puntual del Plan General Municipal de Cáceres (PGM), consistente en la implantación y regulación de usos y actividades en suelo no urbanizable protegido; y contra la Resolución de 26 de julio de 2018 de la Dirección General de Medio Ambiente por la que se formula declaración ambiental estratégica de la modificación puntual.
Son partes demandadas la Junta de Extremadura y el Ayuntamiento de Cáceres.
La Asociación esgrime a su favor los siguientes argumentos: a) La finalidad de la modificación puntual no obedece al interés general sino al interés particular de legalizar actividades preexistentes contrarias al planeamiento y a la legislación sectorial vigentes en el momento de su instalación. En concreto, una chatarrería que incluye el transporte y gestión de residuos peligrosos y no peligrosos y el desguace de vehículos. En su opinión, aprobar una modificación del planeamiento para legalizar actividades previas que no pudieron ser legalizadas por ser contrarias a la Ley suponen, a su juicio, un fraude de ley.
b) No existe contradicción alguna entre el PGM de 2010 con los Planes Reguladores de Uso y Gestión (en adelante PRUG), los cuales no consideran compatibles o autorizables estas actividades; además de expresarse así en el Estudio de Impacto Ambiental, el cual fue redactado conforme a dichos planes. Esta modificación es a su vez contraria al principio de no regresión en materia ambiental.
c) La modificación puntual no ha tenido en cuenta su impacto ambiental ni las repercusiones sobre la Red Natura 2000 siendo nulos de pleno derecho el Informe de Afección y la Declaración ambiental estratégica.
d) La modificación puntual es contraria a la normativa urbanística y de protección ambiental al permitir inmotivadamente instalaciones de actividades nocivas, peligrosas y muy contaminantes en espacios protegidos por sus altos valores ambientales y, supone, de facto, una derogación singular de reglamentos, no admisible en derecho.
A sensu contrario, los codemandados rechazan que el objetivo de la modificación sea legalizar un proyecto concreto, sino que supone un cambio en el articulado del PGM amparado en el interés general, tal y como se refleja en la memoria justificativa. La modificación puntual del PGM de Cáceres tiene por objeto posibilitar la implantación o regulación urbanística de determinados usos o actividades productivas en Suelo No Urbanizable protegido; no cambia ni la clasificación ni la categoría del suelo, que se mantienen como no urbanizable y con la misma protección que ya tenía antes de la modificación. Niegan la pretendida nulidad de la declaración ambiental estratégica y el informe de afección y defienden que la modificación no es contraria a la normativa urbanística y de protección ambiental ni se aplica en Extremadura el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas aprobado por Decreto 2414/1961.
La Sala centra la cuestión controvertida en determinar si la modificación puntual cuestionada atiende a la satisfacción de intereses generales o, por el contrario, estamos ante una modificación que pretende satisfacer un interés privado. Parte de un dato incuestionable: la modificación supone la autorización de unos concretos usos y actividades en Suelo No Urbanizable Protegido (en adelante SNUP) cuando en la revisión del Plan General Municipal (en adelante PGM) que se modifica, sólo era posible que estuvieran ubicados en Suelo No urbanizable Común (en adelante SNUC), siendo ello considerado, además, como una directriz básica de tal revisión.
En primer lugar, trae a colación la doctrina jurisprudencial relativa a las modificaciones del planeamiento y efectúa un análisis completo del expediente administrativo, al tiempo de efectuar un estudio comparativo entre la modificación aprobada y la redacción previa del PGM. Con estas premisas, llega a la conclusión de que la verdadera razón de la modificación es “permitir la autorización de las actividades existentes de “depósitos de desechos o chatarras” así como los de “gestión de residuos, tratamiento y reciclaje de desechos recuperables” ubicadas en la categoría de SNUP-Ll (Protección de Llanos) con anterioridad a la entrada en vigor de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, Planes Rectores de Uso y Gestión, el Plan Director de la Red Natura 2000 y los Planes de Gestión de las Áreas incluidas en Red Natura 2000, que según la redacción anterior a la modificación se encontraban en situación de “régimen de tolerancia de uso”, resultando que la empresa promotora de la Modificación Puntual es curiosamente titular de una instalación de esas actividades y en ese paraje protegido”.
En este sentido, advierte también la Sala una distorsión respecto a los usos productivos susceptibles de ser establecidos en la categoría de “Protección de Llanos”, entre lo establecido en la Resolución por la que se formula la declaración ambiental estratégica de la modificación puntual del PGM y la definitiva redacción de la Modificación, que amplía enormemente el ámbito de los usos productivos en SNUP.
Por otra parte, la documentación técnica obrante en el expediente, reconoce que la modificación del Plan sirve al interés particular de la empresa promotora de la modificación. Un hecho que también se reconoce por distintos Servicios de la propia Administración autonómica.
Por tanto, el interés público alegado, consistente en la implantación de usos y actividades en suelo no urbanizable protegido con el argumento de coordinar o compatibilizar la ordenación urbanística con la normativa ambiental, carece de suficiente justificación y motivación, suponiendo una evidente regresión en la protección de los valores ambientales que fueron expresamente reconocidos y protegidos, con el carácter de directriz esencial, en el Plan General Municipal aprobado escasamente cuatro años antes de la propuesta de modificación.
De hecho, el PGM ya tuvo en cuenta, al establecer su régimen de protección del suelo no urbanizable, los Planes Rectores de Uso y Gestión, que son los que se esgrimen como elementos normativos novedosos, de tal manera que, con anterioridad a la modificación, las actividades y usos que ahora se pretenden autorizar estaban expresamente prohibidos”.
Por tanto, la regulación de los espacios protegidos que establecía el PGM de Cáceres no precisaba de adaptación alguna, teniendo en cuenta que las previsiones de los PRUG no resultaban incompatibles con aquel. En definitiva, se aprecia una clara vulneración del principio de no regresión.
Todo lo expuesto da lugar a la estimación del recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Que la modificación tiene la finalidad de procurar el interés particular de esa empresa promotora, ha sido expresamente reconocido, desde el primer momento, en la documentación técnica elaborada por Estudio Thuban SL. En efecto, en el documento ambiental de octubre de 2014 (folio 11 del expediente ambiental) se establece que ” Se pretende de esta manera posibilitar la implantación o regularización urbanística de determinados usos o actividades productivas asentadas en el territorio municipal con anterioridad a la aplicación del planeamiento urbanístico vigente en el término municipal”. Y más adelante se reconoce que se hace imprescindible recurrir a la vía del planeamiento en ” razón de la urgencia y oportunidad de la actuación, puesto que determinadas empresas con buenas perspectivas se pueden ver abocadas al cierre (…)
Y finalmente, sigue expresando “se introduce un nuevo apartado concretamente el punto 7, dedicado específicamente a posibilitar la regularización de actividades previamente establecidas dentro de los territorios sujetos a la regulación de los dos PRUG aprobados: “Llanos de Cáceres y Sierra de Fuentes” y “Sierra de San Pedro”, y que afectan a actividades implantadas en estos terrenos con anterioridad a la aprobación del Plan General Municipal de Cáceres”, y que pueden resultar compatibles ambientalmente” (página 86).
Curiosamente este párrafo 7º no culmina el proceso de modificación y no es llevado a la aprobación definitiva, de conformidad con el informe ambiental y de afección a la Red Natura 2000 por considerarse irrelevante dada la redacción del apartado 3 (folio 1215), pero no deja de tener significado a los efectos que nos interesa de constatar el interés privado que está en el origen de esta Modificación, ya que suponía un condicionado necesario, esto es, la introducción del permiso de los usos en la categoría de “Protección de Llanos” a los usos de carácter productivo (3a) (entre ellos los depósitos de desechos o chatarras, así como la gestión de residuos, tratamiento y reciclaje de desechos recuperables) quedaba limitada a que se “acredite su situación o emplazamiento territorial con anterioridad a la entrada en vigor de este Plan General Municipal (31/03/2010) (…)”
“(…) En efecto, de entrada, toda la motivación del supuesto interés general sobre la supuesta contradicción entre la ordenación urbanística y la “nueva” normativa ambiental carece de justificación, puesto que, por un lado, la superposición de regímenes de protección está expresamente contemplada en el PGM, conforme a lo establecido en la Disposición Adicional Segunda de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. Y por otro, el PGM ya tuvo en cuenta, al establecer su régimen de protección del suelo no urbanizable, los Planes Rectores de Uso y Gestión (en adelante PRUG), que son los que se esgrimen fundamentalmente como elementos normativos novedosos (…)”.
“(…) Y si acudimos al Estudio de Impacto Ambiental del PGM, en su apartado de Objetivos del Plan, se puede leer que: “Hay que destacar en este punto que todo el análisis de la propuesta del nuevo Plan General se desarrolla en coherencia con los contenidos del Plan Rector de Uso y Gestión de la ZEPA Llanos de Cáceres y Sierra de Fuentes (aprobado por Orden de 28 de agosto de 2009 de la Consejería de Industria, Energía y Medio Ambiente de la Junta de Extremadura)”. Y a continuación que: ” la propuesta del Plan General Municipal en relación con los nuevos suelos urbanizables respeta el ámbito protegido de la ZEPA-ZIR y garantiza la protección de este espacio, posibilitando la ordenación urbanística de un espacio (banda norte del área urbana de Cáceres), que ha crecido de manera desordenada y afectando en algunos de sus desarrollos pasados la integridad del espacio protegido (…)”.
“(…) Por tanto, en la revisión del PGM que ahora se modifica se estableció como directriz básica la no-afección a los espacios protegidos regulados por los PRUG aprobados el año anterior, de tal modo que actividades y usos como los que ahora se pretenden autorizar estaban expresamente prohibidos.
Pasar en escasamente cuatro años desde una directriz básica de no afección a los espacios protegidos concernidos en la modificación puntual a permitir usos industriales y de residuos, incluso nocivos y peligrosos, en esos suelos, precisa de una motivación especial, basada en razones de interés general de primer orden que justifique el levantamiento de la protección, lo que en modo alguno existe.
A estos efectos, tal vez no sea baladí recordar que la Orden de 28 de agosto de 2009 por la que se aprueba el “Plan rector de uso y gestión de la Zona de Interés Regional Llanos de Cáceres y Sierra de Fuentes” expresa que “presentan elementos o sistemas naturales cuya representatividad, singularidad, rareza, fragilidad o interés aconsejan también su declaración como Espacio Natural Protegido, al objeto de que les sea de aplicación el régimen jurídico previsto para los mismos. Este es el caso de la Zona de Interés Regional de Llanos de Cáceres y Sierra de Fuentes, declarada ZEPA en el año 1989” (…)”.
Comentario de la Autora:
La ordenación del suelo no resulta inalterable, sino que puede estar sujeta a cambios, siempre que resulten justificados e impliquen una mejora de aquella ordenación, teniendo en cuenta las exigencias también cambiantes del interés público. Ahora bien, la potestad discrecional que la Administración posee en esta materia no puede devenir en arbitrariedad. En este caso, la sentencia pone de relieve que la modificación del PGM de Cáceres atiende al interés particular de legalizar una actividad preexistente contraria al planeamiento en el momento de su instalación. Con el planeamiento en la mano, estas actividades eran consentidas, pero no susceptibles de legalización; y menos aun teniendo en cuenta que el propio Plan ya consideró al establecer el régimen de protección del suelo no urbanizable los PRUG, respetándose los límites establecidos de las ZEC-ZEPA, así como las restricciones de uso establecidas.
En apenas cuatro años transcurridos desde la revisión del Plan que preveía la no afección a espacios protegidos, no es de recibo pretender una modificación para permitir usos industriales y de residuos, totalmente innecesaria y contraria al principio de no regresión en materia ambiental.
Enlace web: Sentencia STSJ EXT 1158/2021 del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de 20 de septiembre de 2021.
