Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de 28 de julio de 2021 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Carmen Bravo Díaz)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STSJ EXT 1048/2021 – ECLI:ES: TSJEXT: 2021:1048
Palabras clave: Declaración de Impacto Ambiental. Infracción. Sanción. Confianza legítima. Proporcionalidad. Reparación.
Resumen:
Por parte de una Mercantil se formula recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de 22 de enero de 2020 dictada por la Secretaría General para la Transición Ecológica y Sostenibilidad de la Junta de Extremadura, que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 26 de octubre de 2017 que acuerda imponerle una sanción de multa de 240.401 euros por la comisión de una infracción muy grave del artículo 133.1 de la Ley 16/2015, de 23 de abril, de protección ambiental de la Comunidad Autónoma de Extremadura, imponiéndole además la obligación de restituir los valores ambientales de la finca conforme se determine en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinaria en trámite.
El citado precepto dice expresamente: “Es infracción muy grave el inicio de la ejecución de un proyecto o la modificación sustancial del mismo, incluidos los sujetos a declaración responsable o comunicación previa, sometido a evaluación de impacto ambiental ordinaria sin haber obtenido previamente la correspondiente declaración de impacto ambiental”.
Es parte demandada la Junta de Extremadura y codemandada la Sociedad Española de Ornitología “SEO/BIRDLIFE”.
En primer lugar, la recurrente sostiene que los hechos no son constitutivos de una infracción muy grave sino de una infracción leve del artículo 66.2.11 de la Ley 8/1998, de 26 de junio, de Conservación de la Naturaleza y de Espacios Naturales de Extremadura o, en su caso, de una infracción grave del artículo 66.3.27 de la misma Ley.
La Sala descarta que la infracción sea leve por cuanto la recurrente no ha acreditado, a través de su informe pericial, la inexistencia de impacto ecológico o paisajístico, o el menoscabo de los valores del Área protegida. De la comparación entre los artículos 130.1 de la Ley 16/2015 y 65.2 de la Ley 8/1998, la Sala considera que no se prevén supuestos de concurrencia de sanciones, tal y como apunta la recurrente, sino que se refieren de forma explícita a la tipificación de las conductas, por lo que entiende que se ha cometido la infracción muy grave prevista en el artículo 133.1 de la Ley 16/2015.
En segundo lugar, la recurrente considera improcedente iniciar un procedimiento sancionador cuando se ha solicitado previamente la correspondiente autorización ambiental, pendiente de resolución desde el año 2014; por lo que también se ha vulnerado el principio de proporcionalidad, al haberse impuesto una sanción grave sin haber tenido en cuenta el retraso en la resolución por parte de la Administración.
La Sala entiende que la infracción se refiere a la ausencia de DIA, no de autorización ambiental. Es más, la recurrente presentó en el procedimiento de autorización el estudio de afección e impacto ambiental en marzo de 2016 y unos ocho meses después ya comenzó a efectuar las labores que supusieron la comisión de la infracción que se discute. Y es que, añade la Sala, “no es pertinente esperar a ver si el informe de impacto ambiental es favorable o no, ya que la conducta es ilegal en el momento en que no existe la DIA correspondiente”.
Tampoco la Sala considera que se haya vulnerado el principio de confianza legítima. El hecho de que la recurrente creyera que se iba a aprobar la DIA, no implica que concurran los elementos que caracterizan este principio.
Por último, la recurrente considera que no es posible finalizar el procedimiento sancionador sin concretar la obligación de incorporar medidas correctoras. A juicio de la Sala, la obligación de reparación inherente a la comisión de la infracción puede determinarse con posterioridad. De hecho, en este caso se esperó a que se dictara la correspondiente Resolución, por cuanto podía validar algunas de las actuaciones desarrolladas.
Asimismo, la Sala rechaza el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad frente a los artículos 133.1, 134 y 142 de la Ley 16/2015, de 23 de abril, en la medida en que la infracción que se recoge es correcta y, en todo caso, se respeta el principio de proporcionalidad. De hecho, se ha impuesto la sanción mínima, teniendo en cuenta que se había iniciado el procedimiento de aprobación de la DIA y se presupone la buena fe de la recurrente.
En definitiva, se desestima íntegramente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Descartada la tipificación de la conducta como una infracción leve, nos encontramos con dos leyes de ámbito que tipifican la misma conducta y son las propias normas las que establecen cómo solucionar la cuestión. Por un lado, el artículo 65.2 de la Ley 8/1998 prevé: ” Si un mismo hecho estuviese tipificado como infracción administrativa en más de una legislación específica, se aplicará la disposición sancionadora de cuantía mayor”. Igualmente, el artículo 130.1 de la Ley 16/2015 señala: ” Cuando por unos mismos hechos y fundamentos jurídicos, el infractor pudiera ser sancionado con arreglo a esta ley y a otra u otras leyes que fueran de aplicación, de las posibles sanciones se le impondrá la de mayor gravedad”. No procede admitir el argumento esgrimido por la actora de que los mentados artículos sólo estarían previstos para supuesto de concurrencia de sanciones, ya que se refieren de forma explícita a la tipificación de las conductas. Por ello debe concluirse que sí procede entender cometida la infracción grave prevista en el artículo 133.1 de la Ley 16/2015(…)”.
“(…) Ello resulta fundamental en el presente caso porque la parte pretende sostener que no podía iniciarse dicho procedimiento sancionador porque estaba pendiente de resolver la autorización ambiental desde el año 2014 y que, debido a dicha demora y a su buena fe, consideró que podía realizar las correspondientes actuaciones. Sin embargo, no puede obviarse que, por un lado, desde el 2014 hasta el inicio del procedimiento sancionador o incluso hasta su finalización, habían pasado dos o tres años, un plazo que tampoco puede considerarse exorbitado. Por otro lado, lo que sería el correspondiente estudio de afección e impacto ambiental se presentó por la recurrente en marzo de 2016 y su sometimiento a información pública se produjo en diciembre del mismo año. Por lo tanto, unos ocho meses después de aportar el citado documento ya comenzó a realizar las labores que estimó pertinentes y que suponen la comisión de la infracción sometida hoy a enjuiciamiento (…)”.
“(…) Por lo tanto, la obligación de reparación es inherente a la comisión de la infracción objeto de enjuiciamiento, sin perjuicio de que se determine con posterioridad. Como bien señala una de las codemandadas, dicha determinación posterior incluso beneficia a la parte, ya que la Administración podía haber acordado que se procediera a restituir todo a la situación previa existente antes de la que actora ejecutara su proyecto. Sin embargo, en la medida en la que ya se habían iniciado los correspondientes trámites para aprobar la DIA y pudiendo existir actuaciones que no fueran perjudiciales, se optó por esperar a que se dictara la correspondiente Resolución que podía validar algunas de las actuaciones desarrolladas, como ha ocurrido. Así pues, no es causa suficiente para acordar la invalidez o nulidad de la Resolución impugnada (…)”.
Comentario de la Autora:
El hecho de no haber obtenido una DIA siendo preceptiva, es de por sí un comportamiento constitutivo de infracción grave, y ello con independencia de que posteriormente la conducta de la actora fuera o no legal o hubiese iniciado los trámites tendentes a la legalización del proyecto. Lo que se trata de evitar es que los particulares puedan obrar a su libre albedrío ejecutando o modificando proyectos con independencia de que posteriormente se aprueben o no, lo que finalmente podría causar un perjuicio para el medio ambiente, que es a la postre lo que se trata de evitar. La cifra de 240.401 euros por la comisión de la infracción, no es en absoluto despreciable, si bien la mercantil, en cierta medida, ha reconocido en este caso concreto la infracción que se le imputa.
Enlace web: Sentencia STSJ EXT 1048/2021 del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de 28 de julio de 2021.
