Autora de la nota: Marta García Pérez. Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidade da Coruña. Coordinadora del Grupo de investigación “Observatorio del Litoral”
Fuente: CENDOJ. Id Cendoj: 28079130052009100566
Palabras Clave: Ley de Costas, Reglamento de Costas, Ley de Puertos; evaluación de impacto ambiental; planes urbanísticos y portuarios.
Resumen:
Se impugna en este recurso de casación nº 3371/2005 la sentencia que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó en fecha 17 de marzo de 2005, en el recurso nº 4014/2001, interpuesto por la Asociación “Plataforma Defensora da Praza dos Praceres” contra la Resolución del Conselleiro de Política Territorial, Obras Públicas e Vivenda de la Xunta de Galicia de 3 de octubre de 2000, de aprobación definitiva del “Plan Especial del Puerto de Marín -Pontevedra”, cuya normativa y ordenanzas se publicaron en el Boletín Oficial de la Provincia de Pontevedra nº 217, de 13 de noviembre de 2000.
La Asociación recurrente fundó su demanda, en primer lugar, en la omisión en el Plan Especial litigioso de un estudio de impacto ambiental y en la falta de justificación de la ampliación del puerto mediante rellenos sobre la ría de Pontevedra. En segundo lugar, en que el Plan Especial procedió a clasificar el suelo como urbano, arrogándose competencias propias del Plan General, y estableciendo al mismo tiempo usos proscritos por la legislación portuaria. Y en tercer lugar en importantes deficiencias del estudio económico financiero del Plan. En concordancia con ello solicitó que: “(…) se declare la desacomodación a derecho y la nulidad de la aprobación del Plan Especial del Puerto de Marín y, en consecuencia, la ilegalidad de las obras de relleno que se realicen al amparo de aquél, ordenando y condenando a la reposición de la zona portuaria a la anterior situación y estado, con imposición de costas a la Administración “.
La sentencia de 17 de marzo de 2005 desestimó la demanda sobre la base de diversos argumentos, de los que se expone un extracto:
“(…) Sostiene la recurrente como primer motivo impugnatorio la omisión del estudio de impacto ambiental (…) En un estricto ajuste a las previsiones normativas del Real Decreto Legislativo 1302 /1986, de 28 de junio (…) no hay razón para someter a evaluación de impacto ambiental un Plan Especial, figura de planeamiento de desarrollo del planeamiento general (…) El artículo 1º del indicado Real Decreto Legislativo somete a la evaluación de impacto ambiental «los proyectos públicos o privados, consistentes en la realización de obras, instalaciones o de cualquier otra actividad comprendida en el Anexo», dejando así fuera de dicha exigencia aquellas actuaciones de planificación previa a los proyectos de mención.
Dice la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2004 que el concepto de proyecto no es asimilable, en modo alguno al de política, plan o programa (…) y expresa, a continuación, que «el Real Decreto Legislativo 1302/1986 y la Ley 6/2001, sólo afectan a proyectos, obras y otras actividades».
Sobre el ámbito del Real Decreto Legislativo se pronunció también en igual sentido, el Tribunal Constitucional en su sentencia 13/1998, de 22 de enero , al decir que «la declaración de impacto ambiental, a cargo de la autoridad competente en materia de medio ambiente, en esencia, se pronuncia sobre la conveniencia o no de ejecutar las obras o actividades proyectadas y en caso afirmativo, las condiciones a que ha de sujetarse su realización, para evitar, paliar o compensar las eventuales repercusiones negativas que sobre el ambiente y los recursos naturales puede producir aquélla. Tal procedimiento evaluatorio se establece con carácter preceptivo cuando concurran los dos siguientes requisitos: a) que se trate de obras o actividades, tanto públicas como privadas comprendidas en el anexo del Real Decreto Legislativo 1302 /1986 , y b) que la ejecución de la obra, instalación o actividad catalogada requiera la intervención administrativa previa, mediante autorización o aprobación del correspondiente proyecto a cargo del ente público que sea competente, a tenor de la legislación sectorial aplicable» (…) El artículo 21 de la Ley de Puertos no exige el estudio de impacto ambiental para un Plan Especial de infraestructuras portuarias como erróneamente sostiene la recurrente; lo exige el apartado 2 para los proyectos de ampliación que modifiquen sustancialmente la configuración y los límites exteriores de los puertos estatales.
Y el artículo 77.1, párrafo segundo, del Reglamento de Planeamiento (…) no enumera la necesidad de evaluación de impacto ambiental; tampoco exigida en el artículo 76.3 a) de dicha disposición reglamentaria (…)”.
“(…) La prohibición de que los Planes Especiales puedan sustituir a los Planes Generales, expresamente recogida en el artículo 26.5 de la Ley 1 /1997, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia, y que impide, como también expresamente se prevé en el indicado artículo y apartado, que puedan clasificar suelo, no es vulnerada en el caso de autos. Su previsión de que «El suelo comprendido en el ámbito territorial del Plan Especial tiene según el Plan General de Ordenación Urbana y Normas Subsidiarias de Marín, la consideración de suelo urbano», no supone ninguna clasificación del Suelo por el Plan Especial y sí un reconocimiento de la clasificación prevista en el planeamiento general. Clasificación que, en todo caso, no es incompatible con el carácter de bienes de dominio público que el artículo 14 de la Ley de Puertos reconoce a los bienes portuarios. Es más, la necesaria coordinación entre las Administraciones con competencia concurrente sobre el espacio portuario, exige, como expresa el art. 18 de la Ley citada, que los planes generales y demás instrumentos generales de ordenación urbanística califiquen la zona de servicio de los puertos estatales como sistema general portuario, en cuyo ámbito, y para los puertos comerciales, se prevé en el art. 15.6, además de las actividades comerciales portuarias, las que corresponden a empresas industriales y comerciales cuya localización en el puerto está justificada por su relación con el tráfico portuario, por el volumen de los tráficos marítimos que generan o por los servicios que prestan a los usuarios del puerto (…)”.
“(…) La denuncia de falta de un estudio económico financiero en los términos exigidos en el artículo 77.2 del Reglamento de Planeamiento parece olvidar que una reiterada doctrina jurisprudencial afirma que el estudio económico financiero no debe contener necesariamente un presupuesto detallado de ingresos y gastos concretos, siendo suficiente una previsión razonable de los mismos, de manera tal que lo proyectado pueda considerarse como susceptible de realización y no un mero sueño o utopía.
En el caso enjuiciado la ya ejecución de una primera fase de las obras acredita la efectividad parcial de lo planeado, y en todo caso contiene documentos suficientes para entender cumplida la finalidad prevista en el art. 77.2. g del Reglamento de Planeamiento “.
Contra la referida sentencia la representación de la asociación “Plataforma Defensora da Praza dos Praceres” interpuso recurso de casación, basado en tres motivos, todos ellos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional 29/98 , a saber:
1. Infracción de los artículos 1 y 2 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental y artículos 1 y 18 del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, aprobatorio de su Reglamento, en relación con los artículos 2, 3 y 5 de la Directiva 85/337/CEE, de 27 de junio, sobre la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados en el medio ambiente. A juicio de la recurrente, la aprobación del Plan Especial litigioso requería de la previa tramitación de un estudio de impacto ambiental (EIA) al pretenderse la ampliación del puerto de Marín mediante la ejecución de un relleno de más de 300.000 m2 de superficie sobre la ría de Pontevedra, así como otras infraestructuras que afectan de manera significativa al medio ambiente. El única “EIA” tramitado, referido a un antiguo “proyecto de dársenas de embarcaciones menores y explanada contigua” para la ocupación de 95.000 m2 de lámina de agua, no puede amparar los nuevos rellenos previstos en el Plan Especial.
2. Infracción de los artículos 21.1 y 21.2 de la Ley 27/1992, de 24 noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en relación con los artículos 2 y 4 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental y artículos 7 y 18 del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, aprobatorio de su Reglamento. Considera la Asociación recurrente que las Administraciones demandadas pretenden legitimar directamente con el Plan Especial litigioso la ejecución de las obras de ampliación del puerto, sin la previa aprobación administrativa del correspondiente proyecto técnico, ni del preceptivo EIA.
3. Infracción del artículo 26.5 de la Ley 1/1997, de 24 de marzo , del Suelo de Galicia, en relación con el artículo 76.6 del Reglamento de Planeamiento urbanístico y los artículos. 14, 15 y 55 de la Ley 27/1992, de 24 noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. El Plan Especial se extralimitó en sus competencias al clasificar el ámbito litigioso como suelo urbano y al establecer en él usos incompatibles con los permitidos en la legislación sectorial portuaria y en el propio Plan General de Ordenación Urbana de la ciudad de Pontevedra.
Concluye así el recurso suplicando: ” (…) se dicte sentencia en la que se estime el recurso y, casando la sentencia dictada por la Sala de La Coruña, se dicte otra más ajustada a derecho en la que se anule el Plan Especial del Puerto de Marín, se declare la ilegalidad de las obras de relleno de la lámina de agua contigua al Puerto preexistente y se condene a la Administración a reponer la zona portuaria a la situación y estado que tenía antes de llevarse a cabo los rellenos “.
El Tribunal Supremo declara haber lugar al recurso de casación.
Destacamos a continuación los siguientes extractos de la sentencia:
1. En relación con el primer motivo de impugnación:
[…] “La resolución de este motivo casacional (…) exige analizar dos aspectos distintos. El primero, relativo a si la normativa estatal y comunitaria europea reguladora de la evaluación de impacto ambiental vigente cuando acaecieron los hechos litigiosos es aplicable o no a los planes urbanísticos (…).
La primera cuestión ha sido ya resuelta en jurisprudencia anterior y reiterada de esta Sala (…). Afirmamos entonces que los planes urbanísticos son equiparables a los proyectos de obras o actividades regulados en la citada Directiva comunitaria 85/337/CEE, de 27 de junio, sobre la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados en el medio ambiente (modificada luego por la Directiva 97/11/CE, de 3 de marzo e incorporada al derecho español por el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio), cuando en la ordenación detallada contenida en ellos se prevean y legitimen dichas obras o actividades. Precisamente porque es el plan urbanístico el que califica con precisión el suelo, con carácter vinculante sobre los proyectos de obras de naturaleza urbanística que luego se aprueben en ejecución del mismo (v.g. proyectos de urbanización). Es en la fase de planeamiento -y no en la posterior de aprobación del proyecto de obras o actividad- en la que se podrán discutir las posibles alternativas sobre su trazado, emplazamiento, uso, volumen, alturas, etc. Carece de sentido limitar la evaluación ambiental exclusivamente a la fase última del proceso urbanístico, de aprobación del proyecto técnico de la obra de urbanización, en la que por lo general ya no se pueden plantear más alternativas que la establecida en el Plan del que trae causa”.
[…] “a día de hoy, tras la entrada en vigor de la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio , del Parlamento Europeo y del Consejo, de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y su transposición y desarrollo mediante la Ley estatal 9/2006, de 28 de abril y las correlativas autonómicas, se ha despejado toda duda al respecto, quedando claro que los planes urbanísticos deben someterse antes de su aprobación definitiva a un procedimiento específico de “evaluación ambiental estratégica”, en los supuestos y forma previstos en esa legislación. Ello sin perjuicio de que, en una fase posterior, los proyectos de urbanización deban también en su caso someterse al procedimiento de evaluación de impacto ambiental regulado en el actual Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero , aprobatorio del Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos (que los incluye en su Anexo II, grupo 7 .b)”.
[…] “debe partirse de la distinta naturaleza jurídica, objeto y fines del “plan especial del puerto” en contraposición con la de los demás instrumentos de planificación portuaria previstos en la legislación de Puertos.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado, los espacios portuarios constituyen, a efectos urbanísticos, sistemas generales ordenados mediante un “plan especial” o instrumento equivalente. Dicho Plan Especial se debe limitar a regular usos urbanísticos y no a legitimar las infraestructuras propiamente portuarias, resultando inadecuado para legitimar la creación o ampliación del puerto, y en especial las actuaciones sobre ámbitos exteriores a la competencia territorial municipal, (como es la lámina de agua), “en tanto no exista un soporte físico o terreno que pase a ser suelo de dominio público o de propiedad privada, apto para ser urbanizado” (sentencias de esta Sala de 4 de febrero y 19 de junio de 1987, y las que en ellas se citan).
Es por el contrario el “plan de utilización de los espacios portuarios” regulado en el artículo 15 de la citada Ley de Puertos el que legitima la implantación efectiva de los usos estrictamente portuarios en los puertos de interés general, en cuanto expresión de la competencia estatal sobre los mismos, correspondiéndole, además de la delimitación de la zona de servicio de los puertos, la ordenación propiamente portuaria, es decir, de los espacios de tierra y de agua necesarios para el desarrollo de los usos portuarios, así como de los de reserva para el desarrollo de dicha actividad. El Plan de Utilización determina la propia creación o ampliación del puerto, precediendo por tanto en el tiempo al Plan Especial, de naturaleza urbanística, en el que simplemente se ordenan los usos urbanísticos que se implantarán sobre la superficie del suelo portuario una vez exista. Conclusión que confirma la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general -que citamos a efectos meramente hermenéuticos al resultar posterior a los hechos enjuiciados- en la que a dicho Plan de Utilización (artículos 96 y siguientes) se le ha añadido el “plan director de infraestructuras del puerto” (artículo 38 ), de competencia estatal, necesario para poder ampliar o modificar de manera significativa las infraestructuras portuarias. En él han de definirse “las necesidades de desarrollo del puerto durante un horizonte temporal de, al menos, 10 años, la determinación de las distintas alternativas de desarrollo, el análisis de cada una de ellas y selección de la más óptima, estudios de impacto ambiental que procedan, previsión de desarrollo por fases, valoración y recursos, análisis financiero y de rentabilidad, y análisis de accesos terrestres”.
En el caso que examinamos, las Administraciones demandadas no han aclarado nada sobre el concreto acto o disposición que legitime la extraordinaria obra de relleno del mar a que este pleito se refiere, lo cual resulta incomprensible cuando lo que se discute es la afirmación contraria de que esa obra tiene sólo su pretendido apoyo en el Plan Especial que aquí se impugna. La perplejidad es todavía mayor cuando la Administración a quien más afecta el pleito, que es la Autoridad Portuaria, dice en casación a este respecto que “el relleno tiene, ciertamente, otras bases, que no han sido cuestionadas y que no son del caso exponer en este momento procesal”.
[…] “Del examen del concreto Plan Especial impugnado, constatamos que, pese a su naturaleza estrictamente urbanística, pretende en realidad planificar y legitimar por sí una ampliación muy significativa del espacio portuario, sobre terrenos ganados al mar mediante la ejecución de rellenos y nuevos muelles.
(…) De lo que se deduce que el Plan Especial recurrido en este litigio, extralimitándose en sus competencias, pretende amparar y legitimar por sí mismo la ejecución de infraestructuras portuarias que conllevan importantes rellenos sobre el mar. Como dichas obras se hallan incluidas en el Anexo I de la Directiva 85/337/CEE relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y
privados sobre el medio ambiente, así como en el correlativo Anexo del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, queda claro que el Plan Especial en cuestión debió someterse a evaluación de impacto ambiental antes de su aprobación definitiva, tal y como dispone el artículo 4.1 de la referida Directiva 85/337/CEE y los artículos 1 y 2 del Real Decreto Legislativo 1302/1986 (en la versión vigente cuando se aprobó el Plan Especial). Mayormente considerando la incidencia de la obra en un espacio de alto valor medioambiental y ecológico como es la Ría de Pontevedra. Frente a ello no es aceptable el argumento de las Administraciones demandadas sobre la existencia de un Estudio de Impacto Ambiental, aprobado en el año 1994, que ampararía la ampliación del puerto, al no haberse demostrado en el litigio que su objeto comprendiese los mismos rellenos y muelles proyectados en el Plan Especial impugnado. Al contrario, de la mera lectura del texto de esa Declaración de Impacto Ambiental (…) se constata que se refiere a un antiguo “proyecto de dársenas de embarcaciones menores y explanada contigua” para la ocupación de 95.000 m2 de lámina de agua. Resulta evidente que el mismo no puede amparar los nuevos rellenos, de 300.000 m2 de superficie, previstos en este Plan Especial.
[…] “Razones todas por las que este motivo de casación debe estimarse, con la consiguiente revocación de la sentencia impugnada, estimación del recurso contencioso administrativo y anulación del acuerdo de aprobación definitiva del Plan Especial, con la consecuencia necesaria de reposición de las cosas a su estado originario, tal como se solicita en el suplico de la demanda. Respecto de la Administración responsable de tal reposición, y en aplicación del artículo 140 de la Ley 30/92, la Junta de Galicia lo será en un 30% (como autora de la aprobación definitiva del Plan que anulamos), la Diputación Provincial de Pontevedra en un 20% (como autora de las aprobaciones inicial y provisional de dicho Plan) y la Autoridad Portuaria del Puerto de Pontevedra-Marín en un 50% (como Administración promotora del Plan y primera beneficiaria de las obras)”.
2. En relación con el segundo motivo de impugnación:
[…] “Si, en lo referente a la obra de relleno y ampliación del puerto, el Plan Especial aquí impugnado (aún excediéndose en su funciones) equivale a un proyecto, entonces la exigencia de una previa evaluación de impacto ambiental viene también establecida en el artículo 21.2 de la Ley 27/92, de 24 de Noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, el cual por eso mismo ha resultado infringido”.
3. En relación con el tercer motivo de impugnación:
[…] “El artículo 76.6 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico 2159/78, de 23 de junio (reproducido en el artículo 26.5 de la Ley autonómica 1/97, de 24 de marzo ) prohíbe a los Planes Especiales clasificar suelo.
En la Ordenanza 2.1.1 del Plan Especial, relativa a la clasificación del suelo, se dispone que “el suelo comprendido en el ámbito del Plan Especial tiene, según el PGOU de Pontevedra y las NNSS de Marín, la consideración de suelo urbano”.
Dado que el suelo de que se trata era inexistente a la sazón, porque todavía no había sido ganado al mar, resulta claro que esa disposición lo que dice es que, por aplicación de las normas del PGOU y de las NNSS, el suelo ha de reputarse urbano, es decir, que lo que hace es clasificar por primera vez ese suelo nuevo.
Resultan, por lo tanto, infringidos aquellos preceptos”.
A la vista de todo lo anterior se concluye:
[…] “Que declaramos haber lugar al presente recurso de casación nº 3371/05, interpuesto por la “PLATAFORMA DEFENSORA DA PRAZA DOS PRACERES” contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sección Segunda) el 17 de marzo de 2005 en su recurso contencioso administrativo 4014/2001, y en consecuencia:
1.- Revocamos dicha sentencia.
2.- Estimamos el recurso contencioso administrativo nº 4014/01 y declaramos disconforme a Derecho y anulamos la resolución del Conselleiro de Política Territorial, Obras Públicas e Vivenda de la Xunta de Galicia de 3 de octubre de 2000, de aprobación definitiva del “Plan Especial del Puerto de Marín -Pontevedra”.
3.- Declaramos ilegales las obras de relleno del mar en cuanto realizadas al amparo del Plan Especial aquí impugnado, y condenamos a la Junta de Galicia, a la Diputación Provincial de Pontevedra y a la Autoridad Portuaria del Puerto de Marín – Pontevedra a la reposición de la zona portuaria a la anterior situación y estado, en la forma dicha en el fundamento de Derecho octavo de esta sentencia.
4.- No hacemos condena ni en las costas de casación ni en las de instancia”.
La sentencia contiene un Voto Particular formulado por el Magistrado D. Pedro Jose Yague Gil y al que se adhiere la Magistrada Dª María del Pilar Teso Gamella.
[…] “Con el debido respeto a la decisión mayoritaria (con la que estoy sustancialmente de acuerdo), muestro mi disconformidad con un extremo concreto de la sentencia, el referente a la infracción del artículo 26.5 de la Ley Autonómica 1/97, de 24 de Marzo, en relación con el artículo 76.6 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, precepto que prohíbe a los Planes Especiales clasificar suelo.
(…) Mi opinión es que la Sala no debió entrar en el estudio de este motivo al estar basado en Derecho autonómico (artículos 86.4 y 89.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ).
El artículo 76.6 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico fue reproducido, como Derecho supletorio, en el artículo 84.5 del Texto Refundido de 1992 (Disposición Final nº 3). Es decir, el propio legislador estatal dijo que este precepto no era básico, ni de aplicación plena, sino sólo supletorio, y, por lo tanto, sólo aplicable en defecto de norma autonómica. Como tal norma supletoria (no básica ni de aplicación plena) fue declarado anticonstitucional por la STC 61/97, de 20 de Marzo. Su desaparición hizo revivir el artículo 76.6 del Reglamento de Planeamiento; pero, obviamente, y después de estos avatares, ha de entenderse que este precepto tiene el carácter que el mismo legislador había dado a su precepto gemelo, es decir, el de Derecho supletorio, sin mezcla de norma básica alguna.
En consecuencia, el precepto que hoy resulta directamente aplicable es el artículo 26.5 de la Ley Autonómica 1/97, fruto de la competencia exclusiva urbanística de la Comunidad Autónoma de Galicia, de forma que no es posible fundar en ese artículo el motivo de casación que nos ocupa, el cual debió por ello ser rechazado”.
