Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de septiembre de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: César Tolosa Tribiño)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili y Subdirectora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: Roj: STS 4067/2016 – ECLI:ES:TS:2016:4067
Temas Clave: Residuos; Ordenación del Territorio; Urbanismo; Municipios; Autonomía Local; Planes autonómicos de gestión de residuos
Resumen:
Esta sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto contra la Sentencia de 15 de mayo de 2015, dictada por la Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Esta Sentencia estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo formulado por el Ayuntamiento de Cox (Alicante), contra el Decreto del Consell 81/2013, de 21 de junio, de aprobación definitiva del Plan Integral de Residuos de la Comunidad Valenciana, que anula, por ser contrario a derecho, única y exclusivamente en lo que se refiere al último inciso del párrafo 3º del artículo 17.
Frente a la citada Sentencia, el Ayuntamiento de Cox interpuso recurso de casación, alegando como único motivo casacional, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la infracción de los artículos 137 y 140 de la Constitución Española, y del artículo 25 de la Ley 7/1985 , de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, en cuanto que la Sentencia dictada por la Sala, en su opinión, atenta contra el derecho de autonomía del Municipio de Cox, así como a sus competencias municipales, “al no quedar clara la posición del derecho de autonomía del municipio con respecto a su competencia en materia de ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística, a establecer su modelo de ciudad atentando contra su derecho de autonomía local, dejando al arbitrio de la administración autonómica, con su Decreto 81/2013, libertad de decidir unilateralmente y con arbitrariedad, dónde y cómo ubicar cualquier planta de tratamientos de residuos. El Decreto del Consell, del Plan de Gestión de Residuos, no concreta dónde deben ubicarse las plantas de eliminación previstas en el mismo y vulnera con ello el art. 14.2 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados en relación con su Anexo V”.
Se plantea, en definitiva, la coordinación de las competencias municipales y autonómicas con motivo de la aprobación de un Plan autonómico de gestión de residuos, y, en particular, el alcance de las competencias municipales y autonómicas en este ámbito.
El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación presentado por el Ayuntamiento de Cox y le impone las costas procesales, al no apreciar razones que justifiquen no hacerlo, señalando como cifra máxima la de 4.000,00 euros más IVA, por cada uno de los personados para oponerse al recurso.
Destacamos los siguientes extractos:
“El Tribunal Constitucional ha señalado de forma reiterada que la garantía institucional de la autonomía local reconocida en los artículos 137 y 140 de la Constitución tiene un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el <<… derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias >> ( STC 240/2006, de 20 de julio , que recoge lo declarado en las anteriores SsTC 32/1981 y 40/1998 ). Se trata, por tanto, de una noción muy similar a la acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985, ratificada por España a través de Instrumento de ratificación de 20 de enero de 1988, depositado el 8 de noviembre de 1988, y entrada en vigor para España el 1 de marzo de 1989.
A salvo ese contenido mínimo de la autonomía local, estamos ante “un concepto jurídico de contenido legal” que se concreta en una garantía institucional de los elementos primarios o fundamentales, es decir, del núcleo esencial del autogobierno de los entes públicos territoriales de ámbito local, que debe necesariamente ser respetado por el legislador para que dichas Administraciones sean reconocibles como entes dotados de autogobierno. Respeto igualmente exigibles a las demás Administraciones en la aplicación de las leyes y en las relaciones con los entes locales, de conformidad con la interpretación realizada por la doctrina del Tribunal Constitucional.
La expresada autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios y sobre el cual, por tanto, extienden éstos sus competencias, como señala la STC 240 /2006 recordando lo declarado en la STC 40/1998. Ahora bien, en este ámbito confluyen intereses de diferente naturaleza y, por lo que aquí importa, de distinta intensidad y ámbito territorial, de suerte que únicamente cuando dichos intereses públicos concernidos rebasan el ámbito puramente local se legitima el control por parte de otras administraciones” (FJ 8º).
“(…) el Decreto impugnado, en ningún caso invade competencias municipales ni en materia urbanística ni en materia de residuos, sino que dicho instrumento de planeamiento se elabora partiendo del principio general de coordinación de competencias entre la Generalitat y las Administraciones locales Valencianas en orden a lograr una planificación concertada y eficaz en materia de residuos.
En efecto, la Ley 10/2000, de 12 de diciembre, de Residuos de la Comunidad Valenciana (artículos 39 y 40), prevé que las determinaciones contenidas en el Plan Integral de Residuos y en los Planes Zonales vinculan a los distintos instrumentos de ordenación urbanística y territorial.
Dichos planes, encuentran su acomodo en el art. 14.2 de la Ley estatal 22/2011, cuando establece que “Las Comunidades Autónomas elaborarán los planes autonómicos de gestión de residuos, previa consulta a las Entidades Locales en su caso, de conformidad con esta Ley ” y resulta conforme con la distribución de competencias que se contiene en el art. 12 de dicha Ley” (FJ 9º).
“Tampoco puede apreciarse violación del contenido de los Planes a que se refiere el art. 14.2 de la Ley 22/2011, con remisión al anexo V de la referida ley, ni del art. 29 de la ley Valenciana, dado que el Plan incorpora la determinación de las zonas aptas para la implantación de vertederos, al margen de que, la estimación parcial de la demanda tuvo su fundamento en el incumplimiento del Artº 25 de la Ley Valenciana de residuos, que exige se expliciten de manera clara y terminante, “los criterios que han de considerarse para la localización de las infraestructuras de gestión de residuos”.
Por fin, tampoco el PIR resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 59.2 de la Ley 4/2004 como pretende el recurrente. En concreto, el citado artículo señala que: “Los planes de acción territorial sectoriales podrán modificar directamente planes de acción territorial o planes urbanísticos aprobados. En tales supuestos, deberán incorporar un anexo en el que, además de concretar las mejoras en la ordenación que se proponen y las razones que las justifiquen, se acompañe un documento de refundición que refleje tanto las nuevas determinaciones como las que queden en vigor”.
Por tanto, la aprobación del PIR no resulta contraria a lo dispuesto en el citado precepto porque el artículo transcrito sí permite que los planes de acción territorial, como el PIR, modifiquen los planes urbanísticos aprobados” (FJ 10º).
“Por fin y a modo de conclusión, debemos afirmar que la competencia autonómica sobre ordenación del territorio y urbanismo legitima los planes de ámbito superior al territorio municipal.
Tal afirmación, encuentra su modulación en el cumplimiento de diversos requisitos:
a) La participación efectiva del municipio en los planes que les afectan. El artículo 58.2 párrafo 2º L.R.B.R.L dice que «las Administraciones Públicas que tengan atribuidas la formulación y aprobación de instrumentos de planificación deberán otorgar a las restantes una participación que permita armonizar los intereses públicos afectados».
b) La garantía material del interés local en la ordenación del territorio municipal, en la medida en que el ejercicio de una competencia autonómica no puede vaciar de contenido la competencia local, en tanto, es preciso, que el plan se circunscriba a los aspectos supramunicipales partiendo, como obliga la jurisprudencia constitucional, de la competencia local de ordenación del territorio municipal.
c) El principio de proporcionalidad como garante de la ordenación municipal frente a las inmisiones de la planificación supramunicipal.
Pues bien, a juicio de esta Sala, ninguno de tales límites se ha visto superado en el presente caso” (FJ 11º).
Comentario de la autora:
En la elaboración de los planes autonómicos de gestión de residuos confluyen intereses de diferente naturaleza, intensidad y ámbito territorial, que exigen una adecuada coordinación de las competencias de las diferentes administraciones implicadas. En particular, resulta fundamental la coordinación de las competencias autonómicas y municipales, ya que, si bien de acuerdo con la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, corresponde a las comunidades autónomas “La elaboración de los programas autonómicos de prevención de residuos y de los planes autonómicos de gestión de residuos” [art. 12.4.a)], no puede olvidarse que los municipios, que cuentan con autonomía reconocida por la CE, también disponen de importantes competencias en materia de residuos y urbanismo.
La Sentencia del Tribunal Supremo objeto de comentario se hace eco de esta cuestión. En esta ocasión, el Ayuntamiento de Cox, recurrente en casación, cuestionaba la legalidad del Plan Integral de Residuos de la Comunidad Valenciana, aprobado definitivamente mediante Decreto del Consell 81/2013, de 21 de junio, por invadir competencias municipales en materia de urbanismo y de residuos y atentar contra la autonomía local. El Tribunal Supremo no acoge la argumentación del Ayuntamiento. En la Sentencia, afirma la competencia autonómica en materia de ordenación del territorio y urbanismo, que legitima la aprobación de planes de ámbito superior al territorio municipal. Simultáneamente, deja a salvo los intereses municipales al exigir el cumplimiento de tres requisitos que actúan como límite frente a la planificación supramunicipal: participación efectiva de los municipios en los planes que les afecten; garantía material del interés local en la ordenación del territorio municipal, por lo que el plan debe circunscribirse a los aspectos supramunicipales; y principio de proporcionalidad. Tras realizar el análisis concreto del Plan objeto de controversia, el Tribunal Supremo concluye que la invasión competencial invocada por el Ayuntamiento de Cox no se produce en el caso concreto, en tanto que el citado Plan se elabora partiendo del principio general de coordinación de competencias entre la Generalitat y las administraciones locales valencianas, respetándose los límites señalados, en orden a lograr una planificación concertada y eficaz en materia de residuos.
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