Temas clave: prevención y control integrados de la contaminación; régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero; Directiva 2003/87/CE; ámbito de aplicación; inclusión de las instalaciones del sector siderúrgico; exclusión de las instalaciones de los sectores químico y de los metales no férreos; principio de igualdad de trato; enfoque progresivo; principios de proporcinalidad y razonabilidad.
Resumen:
Se plantea una cuestión prejudicial que tiene por objeto la validez de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (DO L 275, p. 32), en su versión modificada por la Directiva 2004/101/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de octubre de 2004.
La concreta cuestión planteada es la siguientes:
“¿Es válida] la Directiva [2003/87] en relación con el principio de igualdad, en la medida en que […] dispone la aplicación del régimen de comercio de los derechos de emisión […] a las instalaciones del sector siderúrgico, sin incluir en dicho régimen a las industrias del aluminio y del plástico“
Destacamos a continuación los siguientes extractos de los fundamentos jurídicos de la sentencia:
31 Si bien el objetivo final del régimen de comercio de derechos de emisión es la protección del medio ambiente por una reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, dicho régimen no reduce por sí mismo tales emisiones, sino que fomenta y favorece la búsqueda del menor coste posible para lograr una reducción de dichas emisiones a un nivel dado, según se desprende, en particular, del apartado 3 del Libro Verde y de la sección 2 de la exposición de motivos de la propuesta de Directiva. Las ventajas medioambientales se deben a la severidad de la cuota total de derechos de emisión asignados, que representa el límite global de emisiones autorizadas por dicho régimen.
32 De ello se deduce igualmente que la lógica económica del régimen de comercio de derechos de emisión consiste en permitir que las reducciones de emisiones de gases de efecto invernadero necesarias para obtener un resultado medioambiental predeterminado se produzcan con el menor coste posible. Al permitir, en particular, la venta de los derechos de emisión asignados, este régimen pretende estimular a cualquiera de sus participantes a emitir una cantidad de gases de efecto invernadero inferior a los derechos de emisión que inicialmente le fueron asignados, con el fin de transmitir el excedente a otro participante que haya producido una cantidad de emisiones superior a los derechos de emisión asignados.
(…)
36 (…) en lo que atañe a la comparabilidad de los sectores de que se trata respecto a la Directiva 2003/87, la eventual existencia de una relación de competencia entre estos sectores no puede constituir un criterio determinante, como señaló el Abogado General en el punto 43 de sus conclusiones.
37 Tampoco es esencial para apreciar la comparabilidad de estos sectores, contrariamente a lo que alegan las instituciones que han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia, la cantidad de CO2 emitida por cada uno de éstos, habida cuenta en particular de los objetivos de la Directiva 2003/87 y del funcionamiento del régimen de comercio de derechos de emisión, tal como se describen en los apartados 31 a 33 de la presente sentencia.
38 Por tanto, los sectores de la siderurgia, químico y de los metales no férreos se hallan, a efectos del examen de la validez de la Directiva 2003/87 en relación con el principio de igualdad de trato, en una situación comparable, al tiempo que reciben un trato diferente.
Sobre una desventaja resultante de un trato diferente de situaciones comparables (…)
40 A este respecto, el Parlamento, el Consejo y la Comisión sostienen que la inclusión del sector siderúrgico en el ámbito de aplicación de la Directiva 2003/87 no pone a este sector en una situación desfavorable frente a los sectores químico y de los metales no férreos, ya que estos últimos deben teóricamente adaptarse a los objetivos establecidos por los acuerdos internacionales correspondientes por medios económicamente menos ventajosos. Según dichas instituciones, el cumplimiento de los compromisos de reducción de las emisiones de gases de efectos invernadero no puede limitarse a la aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión. A su juicio, en efecto, dicho régimen completa las medidas adoptadas por los Estados miembros en lo que atañe a las actividades y sectores temporalmente excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva 2003/87.
41 No cabe estimar esta alegación.(…)
43 En cambio, tales obligaciones jurídicas, que tienen por objeto la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, no existen en el plano comunitario para los titulares de instalaciones no comprendidas en el anexo I de la Directiva 2003/87. Por consiguiente, la inclusión de una actividad económica en el ámbito de aplicación de la Directiva 2003/87 crea, para los titulares afectados, una desventaja frente a los que ejercen actividades no incluidas en dicho ámbito.
44 Aun suponiendo que, como sostiene la Comisión, la sujeción a tal régimen no implicara necesariamente y sistemáticamente, consecuencias económicas desfavorables, no cabe negar la existencia de una desventaja por este único motivo, dado que la desventaja que ha de tomarse en consideración respecto al principio de igualdad de trato puede también manifestarse a través de una influencia sobre la situación jurídica de la persona afectada por una diferencia de trato.
45 Por otra parte, como señaló el Abogado General en el punto 41 de sus conclusiones y contrariamente a lo alegado por las instituciones que presentaron observaciones ante el Tribunal de Justicia, la desventaja sufrida por los titulares de instalaciones pertenecientes a los sectores sometidos a las Directiva 2003/87 no puede compensarse mediante medidas nacionales no determinadas por el Derecho comunitario.
Sobre la justificación de la diferencia de Trato
46 No obstante, el principio de igualdad de trato no resultará vulnerado en tanto se justifique la diferencia de trato entre el sector de la siderurgia, por un lado, y los sectores químico y de los metales no férreos, por otro.
47 Una diferencia de trato está justificada cuando se basa en un criterio objetivo y razonable, es decir, cuando está en relación con un fin legalmente admisible perseguido por la legislación en cuestión, y esta diferencia es proporcionada al objetivo perseguido por dicho trato (…).
(…)
49 A este respecto, el Parlamento, el Consejo y la Comisión recuerdan la novedad del régimen de comercio de derechos de emisión establecido por la Directiva 2003/87, así como su complejidad tanto en el plano político y económico como en el de la regulación necesaria. Señalan que este régimen se encuentra en una fase incipiente. Su revisión prevista en el artículo 30 de dicha Directiva, actualmente en discusión, se basa no sólo en los progresos registrados en el seguimiento de las emisiones de gases de efecto invernadero, sino también en la experiencia adquirida en esta primera fase de aplicación.
50 Así, el legislador comunitario estimó oportuno incluir en el ámbito de aplicación inicial de la Directiva 2003/87 únicamente el CO2, que representaba más del 80 % de las emisiones de gases de efecto invernadero en la Comunidad, y un número relativamente limitado de sectores económicos que contribuyen de manera considerable a las emisiones globales de estos gases de efecto invernadero. El ámbito de aplicación de la Directiva 2003/87 así determinado afecta en la actualidad a unas 10.000 instalaciones, que representan cerca de la mitad de las emisiones de CO2 a escala comunitaria y, por consiguiente, importantes fuentes específicas de emisiones de tales gases.
(…)
57 El Tribunal de Justicia ha reconocido al legislador comunitario, en el ejercicio de las competencias que se le confieren, una amplia facultad de apreciación cuando su acción implica tomar decisiones de naturaleza política, económica y social, y cuando debe realizar apreciaciones y evaluaciones complejas (véase la sentencia de 10 de enero de 2006, IATA y ELFAA, C-344/04, Rec. p. I-403, apartado 80). Además, cuando ha de reestructurar o crear un sistema complejo, puede recurrir a un enfoque por etapas (véanse, en este sentido, las sentencias de 29 de febrero de 1984, Rewe-Zentrale, 37/83, Rec. p. 1229, apartado 20; de 18 de abril de 1991, Assurances du crédit/Consejo y Comisión, C-63/89, Rec. p. I-1799, apartado 11, y de 13 de mayo de 1997, Alemania/Parlamento y Consejo, C-233/94, Rec. p. I-2405, apartado 43) y proceder, en particular, en función de la experiencia adquirida.
58 No obstante, incluso con esta facultad, el legislador comunitario está obligado a basar su elección en criterios objetivos y apropiados en relación con la finalidad perseguida por la legislación en cuestión (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de septiembre de 1982, Kina/CEE, 106/81, Rec. p. 2885, apartados 22 y 23, y Sermide, antes citada, apartado 28), teniendo en cuenta todos los elementos de hecho, así como los datos técnicos y científicos disponibles en el momento de adoptar el acto de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de julio de 1998, Safety Hi-Tech, C-284/95, Rec. p. I-4301, apartado 51).
59 En el ejercicio de su facultad de apreciación, el legislador comunitario, además del objetivo principal de protección del medio ambiente, debe tener plenamente en cuenta los intereses que concurran (véanse, en relación con medidas en materia de agricultura, las sentencias de 10 de marzo de 2005, Tempelman y van Schaijk, C-96/03 y C-97/03, Rec. p. I-1895, apartado 48, y de 12 de enero de 2006, Agrarproduktion Staebelow, C-504/04, Rec. p. I-679, apartado 37). En lo que atañe al examen de los imperativos relacionados con las distintas medidas posibles, procede estimar que, si bien la importancia de los objetivos perseguidos puede justificar consecuencias económicas negativas para determinados operadores, aunque éstas sean considerables (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros, C-331/88, Rec. p. I-4023, apartados 15 a 17, y de 15 de diciembre de 2005, Grecia/Comisión, C-86/03, Rec. p. I-10979, apartado 96), el ejercicio de la facultad de apreciación del legislador comunitario no ha de producir resultados manifiestamente menos adecuados que los derivados de otras medidas igualmente apropiadas para estos objetivos.
60 En el presente caso, consta, por un lado, que el régimen de comercio de derechos de emisión introducido por la Directiva 2003/87 es un régimen nuevo y complejo cuyos establecimiento y funcionamiento podrían haberse visto perturbados por la implicación de un número de participantes demasiado elevado y, por otro lado, que la delimitación inicial del ámbito de aplicación de la Directiva 2003/87 obedeció al objetivo de alcanzar una masa crítica de participantes necesaria para la instauración de este régimen.
61 Habida cuenta de la novedad y la complejidad de dicho régimen, la delimitación inicial del ámbito de aplicación de la Directiva 2003/87 y el enfoque progresivo adoptado, que se basa en particular en la experiencia adquirida durante la primera fase de su aplicación, con objeto de no perturbar la implantación de este régimen, entraban dentro del margen de apreciación de que disponía el legislador comunitario.
62 A este respecto, procede señalar que, si bien éste podía legítimamente basarse en dicho enfoque progresivo para introducir el régimen de comercio de derechos de emisión, está obligado, en particular a la vista de los objetivos de la Directiva 2003/87 y de la política comunitaria en el ámbito del medio ambiente, a proceder al reexamen de las medidas instauradas, especialmente en lo que atañe a los sectores comprendidos en la Directiva 2003/87, en intervalos razonables, como, por lo demás, prevé el artículo 30 de esta Directiva.
63 No obstante, como señaló el Abogado General, en particular en el punto 48 de sus conclusiones, el margen de apreciación de que dispone el legislador comunitario para la adopción de un enfoque progresivo no podía eximirle, respecto al principio de igualdad de trato, de recurrir, para la determinación de los sectores que consideraba adecuado incluir desde el principio en el ámbito de aplicación de la Directiva 2003/87, a criterios objetivos basados en los datos técnicos y científicos disponibles en el momento de la adopción de ésta.
64 Por lo que respecta, en primer lugar, al sector químico, de la génesis de la Directiva 2003/87 se desprende que éste comprende un número particularmente elevado de instalaciones, a saber, alrededor de 34.000, no sólo en relación con las emisiones que producen, sino también en relación con el número de instalaciones actualmente incluidas en el ámbito de aplicación de la Directiva 2003/87, que asciende a unas 10.000.
65 Por consiguiente, la inclusión de este sector en el ámbito de aplicación de la Directiva 2003/87 habría aumentado considerablemente la complejidad administrativa del régimen de comercio de derechos de emisión, de modo que no cabría excluir la posibilidad de una perturbación del funcionamiento de este régimen en el momento de su puesta en práctica a causa de dicha inclusión. Además, el legislador comunitario podía estimar que las ventajas de la exclusión del sector en su totalidad en el comienzo de la puesta en práctica del régimen de comercio de derechos de emisión prevalecían sobre las ventajas de su inclusión para alcanzar el objetivo de la Directiva 2003/87. De ello resulta que el legislador comunitario demostró de modo suficiente con arreglo a Derecho que se basó en criterios objetivos para excluir la totalidad del sector químico del ámbito de aplicación de la Directiva 2003/87 en la primera fase de la puesta en práctica del régimen de comercio de derechos de emisión.(…)
67 En efecto, la estadística a la que se remiten se refiere a datos relativos a «complejos», tal como resulta del artículo 1 de la Decisión 2000/479/CE de la Comisión, de 17 de julio de 2000, relativa a la realización de un inventario europeo de emisiones contaminantes (EPER) con arreglo al artículo 15 de la Directiva 96/61/CE del Consejo relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (IPPC) (DO L 192, p. 36). Ahora bien, un complejo en el sentido de esta Decisión no constituye una instalación en el sentido de la Directiva 2003/87, puesto que de las definiciones contenidas en el anexo A 4 de dicha Decisión se desprende que este complejo es un «conjunto industrial formado por una o varias instalaciones en el mismo emplazamiento, donde un operador lleve a cabo una o varias actividades del anexo I». Así, los datos invocados por las recurrentes en el asunto principal se refieren únicamente a complejos, sin que se precise el número de instalaciones de que se trata.
(…)
69 Habida cuenta de lo anterior y visto el enfoque progresivo en que se basa la Directiva 2003/87 en la primera fase de la aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión, el trato diferente del sector químico frente al siderúrgico puede considerarse justificado.
70 En segundo lugar, por lo que respecta al sector de los metales no férreos, se desprende del informe científico mencionado en el apartado 52 de la presente sentencia, en el que, según las observaciones del Parlamento, del Consejo y de la Comisión, se basó el legislador comunitario para elaborar y adoptar la Directiva 2003/87, que las emisiones directas de este sector ascendieron en 1990 a 16,2 millones de toneladas de CO2, mientras que el sector de la siderurgia emitió 174,8 millones de toneladas.
71 Teniendo en cuenta su intención de delimitar el ámbito de aplicación de la Directiva 2003/87 para no perturbar la viabilidad administrativa del régimen de comercio de derechos de emisión en su fase inicial mediante la implicación de un número demasiado elevado de participantes, el legislador comunitario no estaba obligado a recurrir a un único medio consistente en la introducción, para cada sector de la economía que emitiera CO2, de un umbral de emisión a fin de alcanzar el objetivo perseguido. Así, en circunstancias como las que concurrieron en la adopción de la Directiva 2003/87, el legislador comunitario, al introducir este régimen, podía válidamente delimitar el ámbito de aplicación de ésta mediante un enfoque sectorial, sin sobrepasar los límites de la facultad de apreciación de que disponía.
72 La diferencia entre los niveles de emisiones directas de los dos sectores en cuestión es tan sustancial que el trato diferente de tales sectores puede considerarse justificado, en la primera fase de aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión y visto el enfoque progresivo en que se basa la Directiva 2003/87, sin que el legislador comunitario tenga que tomar en consideración necesariamente las emisiones indirectas atribuibles a los distintos sectores.
73 En consecuencia, procede declarar que el legislador comunitario no vulneró el principio de igualdad de trato tratando de modo diferente situaciones comparables al excluir del ámbito de aplicación de la Directiva 2003/87 los sectores químico y de los metales no férreos.
74 A la luz de cuantas consideraciones preceden, debe responderse a la cuestión planteada que el examen de la Directiva 2003/87, en relación con el principio de igualdad de trato, no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a su validez en la medida en que dispone la aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero al sector siderúrgico, sin incluir en su ámbito de aplicación los sectores químico y de los metales no férreos.
