Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental dictada en causa “Oceana INC. / Ministerio de Economía, Fomento y Turismo (Res. Exenta N°11 de fecha 12 de febrero de 2020)”, Rol N°237-2020, de 13 de mayo de 2021: Deja sin efecto aumento de cuota de sobrepesca de merluza austral
Autores: Pilar Moraga Sariego, Profesora Titular, Subdirectora del Centro de Derecho Ambiental, Universidad de Chile[1]
Autor: José Illanes Vergara, Ayudante del Centro de Derecho Ambiental, Universidad de Chile
Fuente: Sentencia Segundo Tribunal Ambiental, Rol N°237-2020
Palabras clave: Principio Precautorio. Instrumentos de Gestión Ambiental. Cuotas de sobrepesca.
Resumen:
En Chile, la ONG Oceana Inc. interpone una reclamación judicial en el Segundo Tribunal Ambiental, en virtud del artículo 17 N°8 de la Ley 20.600, que crea los Tribunales Ambientales. La reclamación se interpone en contra de la Resolución Exenta N°11, de 12 de febrero de 2020, dictada por el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo (“Ministerio de Economía”), en que este organismo público rechazó la solicitud de invalidación del Decreto Exento N°546 (“D.E. N°546/2018”), de 28 de diciembre de 2018, que a su vez, modificó el Decreto Exento N°459 (“D.E. N°459/2018”), de 16 de noviembre de 2018, que establecía cuotas anuales de captura para unidades de pesquería de recursos demersales, sometidas a licencias transables de pesca, del año 2019.
El Ministerio de Economía fijó a través del D.E. N°459 cuotas anuales de pesca para el año 2019 para las unidades de pesquería de la merluza austral en 14.800 toneladas totales. Sin perjuicio de esto, a través del D.E. N°546/2018 se modificó la anterior resolución, en cuanto se aumentó la cuota de pesca por 19.537 toneladas, aumentando a su vez el nivel de riesgo de un 36% a un 42 %. La reclamación judicial interpuesta por Oceana Inc. pretende, que se deje sin efecto este aumento en la cuota de pesca y en el nivel de riesgo.
La reclamante funda su pretensión en que el Comité de Manejo no tendría las competencias legales para poder determinar el nivel de riesgo que le corresponde al plan de manejo de la merluza del sur, sino que ésta sería una atribución exclusiva del Comité Científico Técnico. A su vez, estima que la decisión de modificar la cuota anual de pesca de merluza del sur, y a su vez el nivel de riesgo, no estaría fundamentada adecuadamente por antecedentes científicos suficientes que permitieran dar sustento a la decisión modificatoria.
Por otra parte, las principales defensas del órgano estatal hacen referencia a la eventual incompetencia absoluta del Tribunal Ambiental para conocer del asunto, en cuanto los Planes de Manejo contemplados en la Ley de Pesca, no serían considerados como instrumentos de gestión ambiental, según las competencias otorgadas a través de la Ley 20.600. También aducen que la reclamante, no tendría legitimación activa para recurrir en contra del acto administrativo dictado por el Ministerio de Economía. Finalmente, argumentan que al ser la cuota de pesca correspondiente al año 2019, la presente reclamación sería carente de objeto, ya que el acto administrativo que se pretende invalidar ya habría ejecutado sus efectos.
El Ilustre Segundo Tribunal Ambiental resuelve primero sobre la eventual incompetencia del órgano jurisdiccional, que a través del artículo 42 de la Ley 19.300 se interpreta que los Planes de Manejo, a pesar de no estar contenidos como instrumentos de gestión ambiental según lo prescrito en dicho cuerpo legal, en definitiva si lo son, y por lo tanto el Decreto Exento N°459/2018 si constituye un acto administrativo de carácter ambiental, rechazando así la excepción dilatoria de incompetencia absoluta del Tribunal.
Respecto a la legitimación activa de la reclamante, el Tribunal hace referencia a que, en el procedimiento administrativo, el Ministerio de Economía nada dijo sobre una eventual falta de legitimidad de la ONG Oceana. Lo anterior constituiría una falta al principio de congruencia, por lo cual, al haber sido la ONG la solicitante de la invalidación en el procedimiento administrativo, y no haberse cuestionado su interés, el Tribunal resuelve que la reclamante si se encuentra legitimada activamente para la presentación de la acción judicial.
Respecto a la eventual pérdida de objeto de la reclamación, al ser el Plan de Manejo impugnado referente al año 2019, el Tribunal Ambiental de Santiago, concluye que el cambio en el nivel de riesgo puede conllevar efectos duraderos, afectando en definitiva la determinación de la cuota global de pesca, por lo que igualmente desecha la alegación del Fisco.
En cuanto a la consideración de eventual falta de competencia del Comité de Manejo para determinar el nivel de riesgo en la estrategia extractiva, el Tribunal razona que es el Comité de Manejo el encargado de determinar, mediante asesoría de la SUBPESCA, los planes de manejo, dentro de lo cual está la definición del nivel de riesgo de la estrategia extractiva. Lo anterior no obsta, a que la potestad discrecional deba pronunciarse a través de una decisión fundada, pero igualmente es el Comité de Manejo el competente para decidir el nivel de riesgo, por lo cual desecha la alegación de la reclamante.
Por otra parte, el Ilustre Tribunal Ambiental concluye que sí se tuvo en vista nuevos antecedentes científicos para la modificación del nivel de riesgo en la estrategia extractiva, lo cual a su vez no obsta a que la decisión sea acorde a dicha evidencia científica.
Finalmente, el Tribunal Ambiental considera que la Ley de Pesca, según lo dispuesto en el artículo 1° B y C, el principio precautorio y el enfoque ecosistémico se proponen como principios rectores en la gestión de los recursos pesqueros. De esta forma, al no encontrar antecedentes científicos que permitan justificar el aumento del nivel de riesgo utilizado para el cálculo de la cuota de extracción de merluza del sur, no se permite vislumbrar de qué forma la decisión de la autoridad habría tomado en cuenta los enfoques precautorio y ecosistémico en la modificación del nivel de riesgo de un 36% a un 42%. Así, la resolución que modifica la cuota global de pesca de merluza del sur para el año 2019 resultaría contraria a derecho por no contener la debida fundamentación, por lo cual en definitiva acoge la reclamación y deja sin efecto el acto administrativo.
Considerados:
Vigésimo primero: “Que, como se estableció anteriormente, el concepto de instrumento de gestión ambiental para los efectos de la reclamación del artículo 17 N°8 de la Ley N°20.600 es de naturaleza amplia, comprendiendo tanto a los instrumentos de gestión ambiental previstos en la Ley N°19.300 como aquellos contemplados en otras leyes, máxime considerando el propio artículo 42 de la Ley N°19.300 se refiere expresamente a los planes de manejo sobre recursos naturales contemplados en otros cuerpos legales.”
Trigésimo primero: “Que, además, desconocer en esta sede la legitimación de la reclamante sobre la supuesta falta de interés para haber solicitado la invalidación del Decreto Exento N°546/2018, sin que la reclamada hubiere representado lo anterior en sede administrativa, constituye una infracción al principio de congruencia.”
Trigésimo octavo: “Que, existiendo una vinculación directa entre la modificación de la cuota global de pesca de merluza del sur, realizada mediante el Decreto Exento N°546/2018, y el Plan de Manejo de dicho recurso, cuyo nivel de riesgo considerado en la estrategia extractiva fue modificado teniendo como consecuencia el aumento de la CBA considerada para el año 2019, se concluye que no existe una pérdida de objeto en la reclamación de autos.”
Cuadragésimo quinto: “De esta forma, el CM goza de una potestad discrecional para modificar o no la propuesta según lo informado por el CCT -como ya se ha señalado- lo que, en todo caso, no significa que pueda actuar en forma arbitraria, no razonable o sin la debida fundamentación.”
Sexagésimo: “Que, de las normas citadas en el considerando precedente se colige que la adopción de las medidas de conservación y administración previstas en la Ley de Pesca, como los planes de manejo y las cuotas globales de pesca, así como la interpretación y aplicación de sus normas, deberá realizarse considerando el principio o enfoque precautorio, el enfoque ecosistémico y la salvaguarda de los ecosistemas marinos. En tal sentido, este cuerpo legal reconoce expresamente el principio precautorio en el sentido que las decisiones referidas a la administración y conservación de los recursos marinos se deberán adoptar en forma más cautelosa cuando la información científica sea incierta, no confiable o incompleta, y que tal falta de información no deberá utilizarse como motivo para posponer o adoptar medidas de conservación y administración.”
Septuagésimo segundo: “Que, el cambio de nivel de riesgo en la estrategia extractiva del Plan de Manejo de la merluza del sur, así como cualquier medida de conservación y administración contempladas en la Ley de Pesca, debió haber sido realizado de manera fundada, a la luz de los enfoques precautorio, ecosistémicos y de salvaguarda de los ecosistemas marinos, conforme mandatan los artículos 1°B y 1°C del cuerpo legal en comento, todo lo cual, además, debe orientarse a la conservación y el uso sustentable de los recursos hidrobiológicos.”
Septuagésimo quinto: “[…] la modificación de la cuota global de pesca, realizada mediante el Decreto Exento N°546/2018, fue consecuencia asimismo de la selección de un escenario de modelación que estimaba un mayor tamaño del stock y cantidad del recurso, cuestión que también resulta contraria al principio precautorio ya referido, pues ante el contexto de incertidumbre e información incierta este principio ordena actuar con mayor cautela, cuestión que no ocurrió en la especie.”
Septuagésimo sexto: “Que, de todo lo expuesto, se concluye que tanto la resolución reclamada como el Decreto Exento N°546/2018, que modificó la cuota global de pesca de pesquería de merluza del sur para el año 2019, resultan contrarios a derecho por carecer de una debida fundamentación, por lo que deben ser dejados sin efecto como se indicará en lo resolutivo. Asimismo, la modificación del nivel de riesgo de la estrategia extractiva del Plan de Manejo de la merluza del sur resulta ilegal por igual motivo, de manera que deberá mantenerse dicho nivel en el 36% en tanto dicho cambio no sea realizado mediante acto debidamente fundado y conforme con el procedimiento establecido en los artículos 8° y siguientes de la Ley de Pesca, y teniendo en consideración los principios señalados.”
Octogésimo: “Que, de acuerdo con lo razona en la sentencia, se concluye que la modificación de la cuota global de pesca de merluza del sur para el año 2019 realizada mediante el Decreto Exento N°546/2018, así como el cambio del nivel de riesgo de la estrategia extractiva del Plan de Manejo de la merluza del sur que había motivado dicho decreto, son ilegales por falta de debida fundamentación al no indicar razón o motivo alguno para dicho cambio, el que, a la luz de lo expuesto, resulta contrario con el principio precautorio, con la salvaguarda de los ecosistemas marinos y con el objetivo de conservación y uso sustentable de los recursos hidrobiológicos en la forma señalada por la Ley de Pesca. Adicionalmente, la Resolución Exenta N°11/2020 resulta ilegal por igual motivo, al no fundamentar debidamente el cambio en el nivel de riesgo y la modificación de la cuota global de pesca señalados, sin pronunciarse, en cuanto al fondo, respecto de las ilegalidades alegadas por la reclamante.”
Comentario:
La sentencia pronunciada por el Segundo Tribunal Ambiental resulta relevante principalmente porque viene a dejar sin efecto la decisión que se toma en el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, de elevar, sin los antecedentes científicos suficientes según el Tribunal Ambiental, la cuota de captura de merluza austral, lo que a su juicio incrementa el nivel de riesgo de la especie.
De esta forma, en un primer término es relevante analizar de qué manera el Tribunal Ambiental aborda su competencia para conocer del asunto. La ONG Oceana recurre al Tribunal Ambiental en virtud del artículo 17 N°8 de la Ley 20.600, en contra de la resolución que resuelve una solicitud administrativa de invalidación presentada ante el Ministerio de Economía. Como es sabido, y ha sido también el funcionamiento clásico del Tribunal Ambiental, el órgano jurisdiccional en general ha resuelto controversias que se suscitan en torno a los instrumentos de gestión ambiental contenidos en la Ley 19.300, como reclamaciones en contra de Resoluciones de Calificación Ambiental, en contra de resoluciones dictadas por la Superintendencia del Medio Ambiente en el contexto de procesos sancionatorios, o reclamaciones administrativas por no consideración de observaciones ciudadanas en el contexto de procedimientos de evaluación ambiental.
Sin perjuicio de lo anterior, en la sentencia en comento, el Tribunal Ambiental, se declara competente para conocer y fallar el asunto que se refiere a la modificación de un Plan de Manejo de la merluza austral, de aquellos contenidos en la Ley de Pesca, interpretando de esta forma, a la luz de lo estipulado en el artículo 42 de la Ley 19.300, que los Planes de Manejos contenidos en la Ley de Pesca si pueden considerarse como instrumentos de gestión ambiental para efectos de recurrir ante la Judicatura Ambiental, realizando así una interpretación del tipo amplia. Nos parece una decisión acertada, la de entender que el desarrollo sustentable es aplicable a todos los órganos del Estado y, en esa óptica, aplicar una interpretación amplia de los instrumentos de gestión ambiental, incluso de aquellos de competencia del Ministerio de Economía.
Otro punto a destacar, son las referencias a los enfoques precautorio y ecosistémicos contenidos en los artículos 1°B y 1°C de la Ley de Pesca, que sirven de referencia para determinar si efectivamente el aumento del riesgo en la cuota de captura de merluza austral estuvo debidamente justificado por parte de la autoridad. En directa relación con lo anterior, el Tribunal Ambiental concluye que la información científica que es aportada en el proceso de modificación de la cuota de captura, considerando un escenario de modelación que estima un mayor tamaño del stock y cantidad del recurso, no son suficientes para darle una debida fundamentación al acto administrativo que modifica el nivel del riesgo en el sentido de incrementarlo.
En este sentido, al no tener toda la información científica disponible, se debió haber optado por un escenario de mayor cautela y no, por el contrario, utilizar la falta de evidencia científica como fundamento del aumento de la cuota anual de captura de la merluza austral, aumentando el riesgo de dicha especie.
Enlace web: Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, Rol N°237-2020, de 13 de mayo de 2021.
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[1] Se agradece a los Proyectos ANID/FONDAP N°1511019 y N°1511009.
