Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid), de 22 de junio de 2023 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Francisco Javier Zataraín Valdemoro)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 3301/2023 – ECLI:ES: TSJCL:2023:3301
Palabras clave: Ordenanza Municipal. Vertidos. Documentos técnicos. Estiércoles, purines y lodos de depuración. Competencias. Administración autonómica. Administración municipal. Motivación.
Resumen:
La Junta de Castilla y León plantea en este caso concreto un recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Payo de Ojeda de 14 de julio de 2020, por el que se aprueba la Ordenanza Municipal reguladora de vertidos de origen industrial, agrícola y ganadero del Municipio de Payo de Ojeda (Palencia), habiendo comparecido como parte demandada el ayuntamiento de dicha localidad.
Con carácter previo, se transcribe el contenido íntegro de la Ordenanza, cuyo objeto es “la regulación del almacenamiento, transporte y distribución en las fincas rústicas de labor del municipio de Payo de Ojeda de los estiércoles, purines y otros residuos procedentes de fuentes de origen industrial, agrícola y ganadero con el fin de reducir al máximo las molestias y contaminación que dichas fuentes pueden ocasionar”.
La Administración autonómica basa su recurso en los siguientes motivos:
1.- Existencia de imprecisiones terminológicas en la Ordenanza impugnada en cuanto al uso del término “residuos” y de la expresión “vertido de residuos”.
2.- Nulidad de pleno derecho de la ordenanza por falta de estudio científico o documento técnico que acredite que en ese municipio existe un riesgo para la salud o para el medio ambiente derivado de estiércoles, purines y lodos de depuración, única circunstancia que podría justificar la elaboración de tal Norma. Tampoco se aporta en el expediente el resultado de las analíticas de agua potable que se aluden en el Preámbulo.
3.- Nulidad de pleno derecho de la ordenanza por vulneración de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior como en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado.
4.- Extralimitación competencial de la administración demandada porque el establecimiento de las condiciones ambientales mínimas y de ubicación para las actividades o instalaciones ganaderas de Castilla y León, entre las que se encuentran el almacenamiento y aplicación de estiércoles y purines, están regulados en el Decreto 4/2018, 22 de febrero (concretamente en los apartados D y E de su ANEXO), con invasión de competencias estatales y autonómicas al establecer distancias que modifican las fijadas al respecto en la normativa básica estatal y en la normativa autonómica sin mayor justificación que la adaptación al respectivo término municipal.
La administración municipal demandada se opone al recurso en base a los siguientes motivos:
1.- Extemporaneidad del requerimiento efectuado por la Junta de Castilla y León a través de la Orden de 31 de enero de 2022, con infracción del plazo establecido en el artículo 65.2 de la Ley de Bases de Régimen Local.
2.- El Ayuntamiento, en ejercicio de sus competencias conferidas por los artículos 25.2 f) y 28 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, sí tiene potestad para aprobar la Ordenanza reguladora de las actividades ganaderas intensivas porcinas en su término municipal.
3.-La ordenanza está suficientemente motivada por cuanto se basa en las consideraciones técnicas de los diferentes Informes emitidos por técnicos cualificados.
4.- Vulneración del principio de “lealtad institucional” que se establece como principio rector en las relaciones interadministrativas, y la doctrina de los actos propios, ya que la Junta de Catilla y León ha actuado de forma contraria a como lo ha hecho en casos similares en otros municipios de Castilla y León (Aranda de Duero, Sotobañado, o Villaprovedo)
La Sala descarta la extemporaneidad del requerimiento por cuanto existe documentación acreditativa suficiente y notificaciones interadministrativas que justifican las fechas en que ambas Administraciones recibieron la documentación administrativa oportuna.
La misma suerte desestimatoria corre el motivo basado en la extralimitación competencial del ayuntamiento. De conformidad con los artículos 25.2.b), c) y j) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, el ayuntamiento tiene potestad para aprobar esta Ordenanza, máxime cuando el Decreto 4/2018, 22 de febrero por el que se determinan las condiciones ambientales mínimas para las actividades o instalaciones ganaderas de Castilla y León, es una norma de mínimos.
A continuación, la Sala se pronuncia sobre la falta de motivación de la Ordenanza y para ello trae a colación la doctrina jurisprudencial sobre la motivación de las disposiciones generales a través de las manifestaciones características de la discrecionalidad administrativa, y un límite concreto de la potestad reglamentaria como es la interdicción de la arbitrariedad.
En base a esta doctrina, la Sala concluye que la ordenanza impugnada carece de la más mínima motivación o soporte técnico que la justifique. Si bien constan en las actuaciones tres informes técnicos que alcanzan conclusiones preocupantes en cuanto al tema de los purines en el término municipal, lo cierto es que se refieren específicamente a un proyecto puntual para la explotación porcina de cebo de 7200 plazas. Asimismo, tampoco justifican cada una de las opciones técnicas concretas tomadas y menos aún proyectadas sobre la integridad del término municipal, ni explican el porqué de la superación del marco de mínimos autonómico y estatal existente.
En definitiva, la Sala entiende que no existe justificación técnica, científica, ni documental suficiente que avale el contenido de la Ordenanza, a lo que suma una evidente desconexión de los informes con la generalidad de la Ordenanza por cuanto se refieren a un proyecto en concreto.
En otro orden, se rechaza también la supuesta falta de lealtad institucional por parte de la Junta por cuanto la recurrente, dice la Sala, difícilmente puede defenderla en la ilegalidad.
Por lo expuesto, previa estimación del recurso planteado, la Sala acuerda la nulidad radical de la ordenanza impugnada.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Una de las manifestaciones características de la discrecionalidad administrativa es, sin duda, la reglamentaria, en la que el titular de la potestad tiene una libertad de opción o de alternativas dentro de los márgenes que permite la norma que se desarrolla o ejecuta, pero aun así la motivación, por la que se hace explícita las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso, la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria.”. Otras sentencias, por ejemplo, la STS Sala 3ª, sec. 4ª, S 16-6-2003, rec. 647/2000- han indicado como límite concreto de la potestad reglamentaria la interdicción de la arbitrariedad, establecida para todos los poderes públicos en el artículo 9.3 CE (…)”.
“(…) Pues bien; como refiere la defensa de la actora, se trata de informes técnicos que refieren específicamente a un proyecto puntual relativo a una explotación porcina de cebo de 7200 plazas y aunque en ellos se contienen afirmaciones sobre el tratamiento de purines en el término municipal, no justifican cada una de las opciones técnicas concretas tomadas y menos aún proyectadas sobre la integridad del término municipal. Tampoco explican el porqué de la superación del marco de mínimos autonómico y estatal existente (obviando la normativa medioambiental existente). La simple explicación de la necesidad de regular del almacenamiento, transporte y distribución en las fincas rústicas de labor del municipio de Payo de Ojeda de los estiércoles, purines y otros residuos procedentes de fuentes de origen industrial, agrícola y ganadero con el fin de reducir al máximo las molestias y contaminación que dichas fuentes pueden ocasionar, sin el adecuado soporte técnico, es a todas luces insuficiente para el establecimiento de las prohibiciones y limitaciones que en ella se establecen.
De hecho, aflora una no disimulada intención municipal de evitar el establecimiento de esa explotación y para lo cual ha solicitado esos informes, con toda probabilidad sesgadamente (…)
No hay justificación técnica, científica, ni documental suficiente que avale su contenido, de hecho, la Junta de Castilla y León ofrecía como motivo impugnatorio la escasa calidad técnica de la ordenanza (uso del término “residuos” en vez de estiércoles, purines y lodos de depuración o del término “vertidos” en lugar de “aplicación al terreno”, “tratamiento de los suelos” o “utilización en el sector agrario”).
La evidente desconexión de esos informes con la generalidad de la ordenanza, toda vez que se refieren a un proyecto en concreto (para denegarlo), no permiten entenderla justificada, máxime si, tal justificación ha de superar la ya normativa autonómica y estatal existente, de por sí avalada por los actuales conocimientos técnicos (…)”.
Comentario de la Autora:
No niega la Sala que el ayuntamiento tenga potestad para aprobar una Ordenanza de esta naturaleza, lo que pone en entredicho es que los tres informes técnicos que constan en el expediente administrativo han servido para un proyecto de explotación porcina intensiva concreto, y quizá para impedir su establecimiento. Sin embargo, estos informes técnicos no pueden servir de base para justificar las actuaciones que se proyectan sobre todo el término municipal. En este caso, la motivación a la que responde la Ordenanza, no ha sido garantía de legalidad, lo que ha justificado su anulación.
Afloran los conflictos de competencias interadministrativas y su conexión con las explotaciones ganaderas intensivas.
