Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), de 5 de febrero de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: María Begoña González García)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 436/2016 – ECLI:ES:TSJCL:2016:436
Temas Clave: Uso excepcional en suelo rústico; Principio de confianza legítima; Interés público
Resumen:
La Sala examina el recurso interpuesto por el ayuntamiento de Segovia frente a la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº 1 de Segovia que declaró no ajustado a derecho el decreto de 7 de octubre de 2014 del citado Ayuntamiento, acordando la continuación del expediente administrativo mediante la tramitación de la autorización de uso excepcional en suelo rústico, hasta dictar una resolución por la que se concediera o denegara el proyecto de hostelería presentado por la mercantil “AGROPECUARIA CAPITEL, S.L.”.
La sentencia de instancia entiende que el ayuntamiento de Segovia ha tratado desigualmente dos proyectos de naturaleza similar. En ambos casos se trata del establecimiento de una actividad de ocio -restaurantes en suelo rústico protegido- no comprendida en los niveles vinculados al ocio previstos en el artículo 67 del PGOU; por lo que se vincula a la existencia de un interés público con necesidad de emplazamiento en suelo rústico. Y esto es precisamente lo que se dictaminó en el proyecto del Caserío El Sotillo, que sirvió de base al Juzgador de instancia a efectos comparativos con este segundo proyecto.
A sensu contrario, el ayuntamiento apelante entiende que no existe tal analogía. En el primer caso se trataba de una solicitud de licencias para la rehabilitación de un alojamiento de turismo rural, por lo que se tramitó la autorización de uso excepcional de suelo rústico, acorde con uno de los supuestos previstos en el art. 67 del PGOU de Segovia, vinculados al ocio y establecimiento de turismo rural. Sin embargo, la Mercantil ahora apelada solicitó licencia para uso de Salón de Banquetes, categoría ajena a la posibilidad de instalación en suelo rústico. Tampoco considera que se haya vulnerado el principio de confianza legítima, máxime cuando el ayuntamiento no ha realizado actuación alguna tendente a generar esperanza de la compatibilidad de la actividad desarrollada por la Mercantil con la normativa aplicable.
Por su parte, la Mercantil apela al trato desigual que se pretende dar a proyectos idénticos así como a la vulneración del principio de confianza legítima.
La Sala no comparte los argumentos esgrimidos por el Juzgador de instancia en orden a justificar la naturaleza excepcional de la autorización de uso hotelero en suelo rústico, y en la necesidad de un interés público acreditado en las actuaciones. Para ello analiza los siguientes elementos: La naturaleza de la actividad hotelera que se pretende llevar a cabo; el alcance de la concesión de la licencia sobre la preservación de medio natural y la justificación del interés público al tratarse de una actividad no contemplada en los niveles de ocio previstos en el art. 67 PGOU.
Específicamente, se detiene en el examen del principio de confianza legítima a través de una diversa Doctrina Jurisprudencial, que le permite llegar a la conclusión de que en este caso no concurren los presupuestos necesarios para su aplicación “ya que la misma no puede proyectarse sobre los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el derecho administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquellos”. Incluso apunta que el hecho de que se le hubiera otorgado autorización al primer proyecto no significa que no hubiese vulneración del contenido del PGOU.
En definitiva, la Sala estima el recurso de apelación por cuanto entiende que no puede aplicarse el principio de confianza legítima cuando no se da el presupuesto esencial de la legalidad de la actuación proyectada.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Y lo mismo cabría concluir en este caso, dado que el hecho de que en el proyecto de El Caserío de El Sotillo inicialmente se presentase como proyecto de turismo rural y luego se modificara como establecimiento hotelero y pese a ello el Ayuntamiento hubiera concedido la autorización de uso excepcional en suelo rústico, no significa que en ese caso no se estuviera vulnerando el PGOU, o en ambos casos lo establecido en el artículo 64 del Reglamento de la Ley de Urbanismo de Castilla y León , por lo que difícilmente el principio de confianza legítima puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica (…)”.
“(…) No es concebible que se aplique dicho principio de igualdad o de confianza legítima cuando no se da un presupuesto previo o esencial cual es la legalidad de la actuación proyectada y su conformidad con el ordenamiento urbanístico aplicable, no se trata de que en el caso del Caserío de El Sotillo o de cualquier otro se haya permitido, supuestamente, una situación de fraude legal, lo que no se puede es perpetuar la misma y que dicha actuación permita ser considerada como antecedente para admitir otras en el futuro, tampoco se trata de valorar si el artículo 67 del PGOU de Segovia debe ser interpretado conforme a su Memoria Informativa y debe dar lugar a una consideración de supuestos cerrados o permite una interpretación amplia de otros establecimientos, sino la conformidad del proyecto con la normativa urbanística, no solo el PGOU, sino el Reglamento de la Ley de Urbanismo, por lo que ni el principio de igualdad, ni el de confianza legítima, en este caso, pueden conllevar a la estimación, ni siquiera parcial del presente recurso, procediendo en consecuencia la revocación de la sentencia de instancia (…)”.
Comentario de la Autora:
La cuestión esencial que examina la Sala es el alcance del principio de confianza legítima que genera en la mercantil apelada el hecho de que el ayuntamiento de Segovia hubiera otorgado autorización de uso excepcional en suelo rústico a un proyecto de hostelería de similares características al solicitado por ella. Autorización otorgada sobre la base de la apreciación de interés público, máxime cuando la actividad de “restaurante” no se contempla en ninguno de los supuestos vinculados al ocio previstos en el art. 67 PGOU: Nivel 1: campamento de turismo; Nivel 2 (establecimiento de turismo rural) y nivel 3 (campos de golf). El principio de confianza legítima se puede invocar cuando se parte de una situación que respeta la legalidad, en cuyo caso se espera de la Administración cierta estabilidad en sus decisiones. Pero cuando exista una clara vulneración del ordenamiento jurídico y el proyecto no respete la legalidad urbanística, difícilmente lo decidido por la Administración en un primer momento puede servir de precedente para supuestos posteriores.
Documento adjunto: 
