Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), de 3 de noviembre de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: María Begoña González García)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 4047/2016 – ECLI:ES:TSJCL:2016:4047
Temas Clave: Urbanismo; Suelo urbanizable de uso residencial; Sostenibilidad; Demografía; Ciudad compacta
Resumen:
Este comentario versa sobre el recurso contencioso-administrativo formulado por la entidad “Ecologistas en Acción” frente a la Orden FYM/221/2014, de 28 de marzo, por el que se aprueba definitivamente de forma parcial la Revisión y Adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Burgos.
Me voy a ceñir a los motivos de impugnación que la Sala examina en el fundamento jurídico quinto de la sentencia: falta de justificación de las previsiones de nuevos sectores de suelo urbanizable de uso residencial y vulneración del principio de sostenibilidad de la planificación urbanística.
Con carácter previo, la Sala explica la evolución que ha experimentado la disciplina urbanística hasta considerar el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible como una de las claves fundamentales para entender que únicamente resulta procedente transformar en suelo urbanizable, aquel que se considere justificado a la vista de las demandas de suelo para uso residencial; máxime cuando el suelo rural representa de por sí un valor digno de protección. O lo que es lo mismo, que el paso de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado se ciña al preciso para atender a las necesidades de desarrollo urbanístico de la población.
La cuestión que se plantea la Sala es si la potestad de planeamiento del ayuntamiento de Burgos resulta ser congruente con las previsiones de crecimiento poblacional y urbano y con las necesidades de vivienda y otros usos del suelo, y si esa potestad es susceptible de control con la finalidad de verificar dicha congruencia.
Para responder a este interrogante, se revisa la justificación que brindan las memorias (tanto informativa como vinculante) en orden al incremento de suelo urbanizable acordado en el planeamiento aprobado. En esta estela, las necesidades de crecimiento se apoyan básicamente en los siguientes extremos: previsión de un desarrollo demográfico, papel territorial de la ciudad de Burgos, donde se plantean iniciativas de actividad económica de gran magnitud, como el Parque Científico y Tecnológico y el PRAT de Buniel-Burgos, casos en los que existen indicios de yacimientos arqueológicos que han quedado enclavados en sectores de suelo urbanizable, y en la obtención por expropiación de un sistema general de aparcamiento de camiones.
La Sala describe los cuatro nuevos sectores de suelo urbanizable de uso residencial contemplados en el planeamiento y llega a la conclusión de que aunque no se hubiesen creado “aún quedaría en el nuevo planeamiento pendiente de edificar en suelo urbano no consolidado y en suelo urbanizable un total de 24.493 viviendas”. Asimismo, baraja la evolución de la población en la ciudad de Burgos, para llegar a la conclusión de que en tres décadas únicamente se ha incrementado en mil habitantes por año. Conjugando estos datos, la previsión de viviendas en el planeamiento supera los 60 años.
Por tanto, la Sala considera que desde el punto de vista de un desarrollo sostenible carece de justificación la clasificación de suelo urbanizable de uso residencial en estos cuatro sectores y tampoco encuentra justificada tal previsión para una futura demanda de suelo de uso residencial. A ello une la invocación del principio de sostenibilidad y la necesidad de un modelo de ciudad compacta.
En definitiva, se anula por no ser conforme a derecho y por contravenir el art. 13.1 a) de la LUCyL la clasificación que el nuevo planeamiento realiza como suelo urbanizable de los cuatro sectores descritos en la sentencia, dejándose sin efecto dicha clasificación.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Por tanto, sólo es procedente transformar en suelo urbanizable, aquel suelo que se considere justificado a la vista de las demandas de suelo para uso residencial, en este caso concreto. Todo el resto del suelo, salvo que ya se encuentre urbanizado, debe clasificarse como suelo rústico, debiéndose justificar adecuadamente la necesidad de suelo para uso residencial para clasificarlo así, pues el suelo rural presenta un valor en sí mismo considerado de gran importancia (…)”.
“(…) El suelo urbanizable ha de delimitarse, por tanto, en función de las necesidades de desarrollo urbanístico de la población, a fin de servir como soporte suficiente para la implantación de los nuevos asentamientos y usos de suelo que se prevean en el territorio.
De este modo, se requiere que el ejercicio de la potestad de planeamiento sea congruente con las previsiones de crecimiento poblacional y urbano y con las necesidades de vivienda y otros usos del suelo; pudiéndose en su consecuencia llevar a cabo un control para verificar la efectiva coherencia y racionalidad de las determinaciones adoptadas. (…)”.
“(…) Por tanto, teniendo en cuenta el número de viviendas que se permiten construir en los nuevos sectores de suelo urbanizable de uso residencial, teniendo en cuenta las viviendas que se pueden construir en el suelo urbanizable aprobado con anterioridad a este último planeamiento aquí impugnado, el número de viviendas previsto en el suelo urbano no consolidado y las viviendas pendientes de edificar en el suelo urbano consolidado, nos encontramos que el resultado que ofrece el instrumento impugnado es el de una capacidad
residencial de nuevas viviendas que excede en muy mucho de la demanda de suelo para vivienda para uso residencial a que se refiere el art. 13.1.a) de la LUCyL , y que también excede del número de vivienda que pudiera exigir racionalmente el previsible aumento de población de esta ciudad de Burgos (que no es corroborado por los datos del INE), por lo que querer transformar más suelo rústico, situación básica de suelo rural, a suelo urbanizable, no se encuentra de ninguna manera justificado en el presente planteamiento y tampoco en su Memoria Vinculante, motivo por el cual hemos de concluir que la clasificación de los cuatro citados nuevos sectores de suelo urbanizable de uso residencial, así los Sectores S-32, S-33, S-35 y S-36, vulnera lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 5/1999 , lo dispuesto en el art. 10 del anterior Real Decreto Legislativo 2/2008 , aplicable por razones temporales, y también contraviene lo reseñado en el art. 3 de la ley 8/2013 y en el art. 3 del RD Legislativo 7/2015 , que deroga la citada Ley 8/2013 (…)”.
“(…) Pero en todo caso, la creación de esos cuatro nuevos sectores no responde verdaderamente a un modelo de ciudad compacta por cuanto que si bien es verdad que esos nuevos cuatro sectores se ubican en huecos existentes dejados por la construcción de las rondas, también lo es que esos nuevos cuatro sectores de suelo urbanizable generaría un crecimiento mucho más hacia los extremos, como lo corrobora su situación geográfica, lo que no concuerda bien con el concepto de ciudad compacta.
También es verdad que el PGOU tiene una vocación de permanencia y de futuro y debe dar soluciones a las necesidades futuras, pero también lo es que esa permanencia y ese futuro no puede venir comprendido por un periodo largo de años o un periodo que incluso en el caso de auto superaría en mucho los 25 años, sobre todo cuando la normativa urbanística contempla determinados instrumentos urbanísticos para poder acometer puntuales necesidades de suelo o de vivienda ,en el caso de concurrir o sobrevenir de forma inesperada o sorpresiva, como son las denominadas modificaciones puntuales del planeamiento, de las que ha hecho uso el Ayuntamiento de Burgos después del planeamiento aprobado en el año 1.999 (…)”.
“(…) Nadie niega ni discute la discrecionalidad que en este ámbito se reconoce al planificador, pero tampoco podemos negar ni discutir que el propio legislador ha querido que el planificador cuando clasifique suelo urbanizable de cumplimiento al presupuesto contemplado en el art. 13.1.a) de la LUCyL , es decir que clasifique ese suelo si existe demanda de suelo para uso residencial. Y como quiera que en el caso de autos no existía esa demanda y menos aún en los términos y con el volumen recogido en el nuevo planeamiento, es por lo que ha de concluirse estimándose parcialmente el presente motivo y la presente pretensión anulándose por no ser conforme a derecho y por contravenir el citado art. 13.1.a) la clasificación que el nuevo planeamiento realiza como suelo urbanizable de los suelos comprendidos en los Sectores: S-32 “Arlanzón”, S-33 “Villatoro”, S-35 “Villimar” y S-36 “Mirabueno”, dejándose sin efecto dicha clasificación (…)”.
Comentario de la Autora:
La clasificación de suelo urbanizable resulta innecesaria si no existe demanda para uso residencial. Es en mi opinión la frase que resume el contenido de esta sentencia. La disciplina urbanística debe conectarse a un desarrollo sostenible en una clara apuesta por la regeneración de la ciudad existente y abandonar aquellas, no tan lejanas, inflaciones de los valores del suelo en un claro afán especulativo. Ni las necesidades de crecimiento ni el papel territorial de la ciudad de Burgos previsto en el planeamiento han servido para justificar la creación de cuatro nuevos sectores de suelo urbanizable de uso residencial. Y es que, aun siendo la potestad administrativa de planeamiento de claro signo discrecional, ello no significa que no esté sujeta a unos límites que, si se permite rebasarlos, podrán ser objeto de control judicial. En definitiva, los nuevos desarrollos urbanos deberán estar justificados y ser susceptibles de control en aras a conseguir un modelo de ciudad compacta que a menudo se ha esparcido sin mensura.
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