Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), de 9 de septiembre de 2024 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Begoña González García)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 4017/2024 – ECLI:ES:TSJCL:2024:4017
Palabras clave: Uso excepcional en suelo rústico. Residuos. Información pública. Normas urbanísticas. Interés público. Necesidad de emplazamiento. Usos. Red Natura 2000.
Resumen:
La Sala conoce del recurso contencioso-administrativo formulado por la mercantil RECICLAJE MEDIOAMBIENTAL DE CASTILLA Y LEÓN S.L., contra las resoluciones de 13 y 19 de septiembre de 2022 que estimaban el recurso de alzada interpuesto por la Asociación “Federación de Ecologistas en Acción de Castilla y León” contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo de Ávila de 28 de septiembre de 2018, por el que se había concedido autorización de uso excepcional en suelo rústico para la construcción de una planta de tratamiento y reciclado de residuos de construcción y demolición, así como vertedero de cola de inertes, en la parcela 505 del polígono 10 del término municipal de Mingorría en Ávila.
Las resoluciones recurridas estimaron el recurso de alzada al entender básicamente que el trámite de información pública no había respetado las reglas contenidas en el art. 432 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León al omitirse la publicación del expediente en el apartado correspondiente de la web oficial del ayuntamiento, máxime cuando ni tan siquiera existe referencia al texto del anuncio. En otro orden, las citadas resoluciones consideran que la mercantil no ha acreditado los presupuestos exigidos de interés público y necesidad de emplazamiento en suelo rústico.
Frente a dichos argumentos, la recurrente alega:
1.- Que la tramitación urbanística ha cumplido todos los trámites exigibles y el interés público está justificado, máxime cuando se trata de una instalación para la recogida, tratamiento y gestión de residuos específicos, sin producirse un aprovechamiento y recuperación de los mismos. Considera que el uso citado se contempla en el apartado 5ºde la letra c) del artículo 57 del RUCYL y no se trata de un uso industrial.
2.- Que la tramitación ambiental ha sido escrupulosa con obtención de la licencia ambiental y la declaración de impacto ambiental favorable.
3.- Que la exigencia de la información pública en página web contraviene el principio de irretroactividad de normas y actos de la administración, por cuanto al inicio del expediente en 2008, no era exigible dicho trámite. Asimismo, la omisión de un trámite que ni siquiera es preceptivo, no constituye por sí sola una causa de nulidad o anulabilidad.
4.- Que existe justificación de la existencia de interés público. En su opinión, nos encontramos ante un caso de suelo rústico en el que por excepción pueden permitirse las construcciones que sean estrictamente necesarias, y su emplazamiento resulta imprescindible en dicha clase de suelo. Añade que ninguna de las administraciones actuantes en este expediente ha solicitado del promotor la justificación autónoma del interés público de su actividad, toda vez que la entidad y naturaleza del tratamiento y reciclado de residuos de construcción y demolición implican y obligan a situarla en suelo rústico sin protección.
5.- Vulneración del principio de confianza legítima garantizado en el artículo 9.3 de la Constitución Española.
Con carácter previo, la Sala aclara que el objeto del recurso se ciñe exclusivamente al expediente administrativo de autorización de uso excepcional de suelo rústico, no siendo objeto de impugnación ni el expediente urbanístico ni el expediente medioambiental, en el que se debieran otorgar las pertinentes licencias de obra y actividad, sino exclusivamente la procedencia o no de la autorización de uso excepcional, por lo que dicho expediente se inicia con la solicitud remitida por el ayuntamiento de Mingorría el 12 de diciembre de 2017. En dicha fecha, dice la Sala, resultaba de aplicación la redacción dada al artículo 432 del RUCyL para la información pública; por lo que la normativa urbanística no se ha aplicado de forma indebida y con carácter retroactivo, ni tampoco ha resultado vulnerado el principio de seguridad jurídica alegado por la recurrente.
Respecto al motivo impugnatorio sobre la justificación de la existencia de interés público, la Sala considera que el hecho de que las Normas Urbanísticas recojan como infraestructura y obra pública en general la recogida y tratamiento de residuos, en modo alguno significa que se esté ante una instalación que reúna aquellas características, máxime cuando se trata de un uso industrial y una actividad llevada a cabo por una entidad mercantil.
Asimismo, considera que el proyecto de instalación aportado por la recurrente no hace referencia a la existencia de su interés público, limitándose a la descripción de la actividad, los residuos a recepcionar, las operaciones de valorización, el proceso de tratamiento y la descripción y ubicación de las instalaciones y edificaciones.
Se suma un dato esencial y unas especiales circunstancias referidas a que la instalación se encuentra en su totalidad dentro del LIC ES4110103 y ZEPA Encinares de los Ríos Adaja y Voltoya de la Red Natura 2000, así como que coincide territorialmente con dicho espacio de la Red Natura 2000 y con el ámbito de aplicación del Plan de Recuperación del Águila Imperial Ibérica, por lo que independientemente de la clasificación urbanística de la parcela, la actividad no podrá ser susceptible de autorización de uso excepcional. De hecho, la clasificación debería ser la de suelo rústico de protección natural conforme el artículo 37 a) del Reglamento de la Ley de Urbanismo, y su régimen de usos el previsto en el artículo 64 del citado Reglamento. Por tanto, tratándose de un uso industrial, quedaría prohibido.
Sobre la base jurisprudencial del Tribunal Supremo, tampoco la Sala considera vulnerado el principio de seguridad jurídica ni el de confianza legítima.
En definitiva, la Sala desestima íntegramente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) No se trata de si se produjo o no indefensión sino de si se realizó correctamente el trámite de información pública, que es una de las muestras más características de algo tan clave y esencial como la participación social para que la actividad urbanística en esta Comunidad Autónoma se desarrolle conforme a las necesidades y aspiraciones de la sociedad (artículo 6 LUCyL) (…) Esta posibilidad de intervención de cualquier tercero, más allá de la Asociación recurrente, es si cabe más necesaria en el supuesto litigioso, pues la información pública es también trámite idóneo para valorar la repercusión medioambiental que pueda tener el proyecto cuya autorización provisional se solicita (…)”.
“(…) Corresponde al promotor de la autorización de uso excepcional acreditar las circunstancias concurrentes de interés público en la instalación que se pretende y justificar la necesidad del emplazamiento en suelo rústico del concreto uso que se propone, correspondiendo, en este caso a la Administración Autonómica, según el art. 307.5.c) del RUCyL valorar si efectivamente se verifican dichas circunstancias en los términos legal y reglamentariamente reseñados (…)”.
“(…) Por lo que esta Sala considera que estamos ante un supuesto contemplado en el artículo 64 del Reglamento de la Ley de Urbanismo y por tanto el régimen jurídico de protección contemplado en dicho precepto es un régimen jurídico mínimo y nada empecé que pueda ser de mayor protección el contemplado en el planeamiento aplicable que no tiene en cuenta la protección especial otorgada a dichos terrenos por su inclusión en la Red Natura 2000, como sucede en el caso de autos, por lo que se concluye afirmando que el uso pretendido es un uso prohibido, ya que en nuestro derecho urbanístico se recoge el principio de mayor protección, previsto en el artículo 16.2 de la LUCYL, por lo que su inclusión en el Espacio Red Natura 2000 y en un Lugar de Importancia Comunitaria debe determinar mayor protección que la que le dispensa la clasificación urbanística de las Normas de Mingorría que fueron aprobadas en febrero de 1998 y no se encuentran, por tanto adaptadas a la normativa urbanística, procediendo por todas estas razones la desestimación de este motivo impugnatorio, ya que sobre esta cuestión atinente a las consecuencias de la inclusión de los terrenos en la Red Natura 2000 ya se invocaba por la parte codemandada en el recurso de alzada, así como se reitera en la contestación a la demanda, sin que sobre ello ninguna consideración se realice por la actora en el escrito de conclusiones, limitándose a indicarla parte recurrente en la página 36 de la demanda que este tipo de actividad implica y obliga a situarla en suelo rústico sin protección y precisamente lo que ocurre en este caso es que existe dicha protección por su inclusión en la Red Natura 2000, lo que determina conforme el Decreto 57/2015 de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León, la inclusión en su Anexo II de la ZEPA-ES0000190-Encinaresde los ríos Adaja y Voltoya – ZEPA, por lo que no resultaba procedente la autorización de uso excepcional del suelo rústico en el presente caso, debiéndose confirmar por ello las Ordenes impugnadas (…)”.
Comentario de la Autora:
La sentencia pone de relieve que la construcción de una planta de tratamiento y reciclado de residuos de construcción y demolición no basta para equipararla sin más a una infraestructura u obra pública que justifique la existencia del interés público en la autorización de uso excepcional en suelo rústico que, por otra parte, tampoco ha sido justificado por la mercantil promotora de la actividad. Se trata además de una autorización excepcional que debe ser interpretada de forma restrictiva para no devenir en regla general.
Lo más sobresaliente de este caso es que, con independencia de la clasificación de la parcela en las normas urbanísticas municipales, lo cierto es que la instalación se encuentra en su totalidad dentro de un LIC y una ZEPA, por lo que, aunque la clasificación urbanística fuera inadecuada, lo cierto es que se trataría en todo caso de un suelo de protección natural en el que resultaría prohibido este uso industrial.
