Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Sede de Valladolid), de 26 de diciembre de 2013 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª, Ponente: Ana María Victoria Martínez Olalla)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: ROJ STSJ CL 5773/2013
Temas Clave: Red Natura 2000; Evaluación de las repercusiones de planes, programas y proyectos; Conflicto de competencias; Vulneración del principio de jerarquía normativa; Comunidad Autónoma de Castilla y León
Resumen:
A través del recurso contencioso-administrativo formulado por la Abogacía del Estado, se impugna el Decreto 6/2011, de 10 de febrero, por el que se establece el procedimiento de evaluación de las repercusiones sobre la Red Natura 2000 de aquellos planes, programas y proyectos desarrollados en el ámbito territorial de la Comunidad de Castilla y León, y se pretende que se declare la nulidad parcial de pleno derecho de sus artículos 1, 2, 4, 7 y 13. Al mismo tiempo, se solicita que se excluya de su Exposición de Motivos, refiriéndose a la evaluación de afecciones a la Red Natura 2000, el párrafo siguiente: ” Transcurridos ya casi veinte años, no se ha procedido por parte de la Administración General del Estado a regular administrativamente este procedimiento”.
La Abogacía del Estado entiende que se ha infringido la legislación básica del Estado en esta materia, porque no se han respetado por parte de la Comunidad Autónoma (CA) sus contenidos mínimos, con una clara vulneración del principio de jerarquía normativa respecto de la Constitución y de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (LPNB). Asimismo, considera que el Decreto se excede de su ámbito, y no se limita al desarrollo de la Ley sino que la contradice y vulnera.
Para la resolución de la controversia planteada, la Sala, con carácter previo, nos describe pormenorizadamente el marco normativo que resulta aplicable, deteniéndose en la LPNB (artículo 45, apartados 4, 5 y 6, denominado “medidas de conservación de la Red Natura 2000; y Disposición final segunda, sobre su carácter básico), y en el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (artículo 6, apartados 3 y 4).
-En relación con los arts. 1 y 4 del Decreto impugnado, cuyo contenido transcribo para una mejor comprensión de la fundamentación jurídica: “El presente Decreto tiene por objeto establecer el mecanismo de evaluación de las repercusiones de los planes, programas o proyectos a desarrollar en el ámbito territorial de la Comunidad de Castilla y León (…)”. “El órgano autonómico competente para llevar a cabo la evaluación de las repercusiones de planes, programas y proyectos sobre la Red Natura 2000 en la Comunidad de Castilla y León es la Dirección General con competencias en materia de espacios naturales”.
La Abogacía del Estado considera que el Decreto no establece distinción alguna entre los planes, programas y proyectos de competencial estatal y los de competencia autonómica; lo que permite a la Dirección General decidir si aplica la evaluación prevista en el Decreto a los proyectos de titularidad estatal que deban someterse a evaluación por su afección a espacios Red Natura, con arreglo al art. 45 LPNB.
La Letrada de la CA alega que el Decreto no entrar a regular las evaluaciones ambientales sino que se refiere exclusivamente a la competencia para la evaluación de las afecciones de planes, programas o proyectos a la Red Natura, evaluación que se sustancia en un informe y que no constituye un procedimiento. Asimismo, entiende que no existe disposición de carácter nacional que determine la competencia para llevar a cabo la evaluación de las afecciones mencionadas; lo que se determina en este Decreto.
La Sala, ciñéndose al contenido de la Disposición Adicional Cuarta del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, que se refiere a la “Evaluación ambiental de los proyectos estatales que puedan afectar a espacios de la Red Natura 2000”, así como al contenido de la STC de 9 de mayo de 2013, que a su vez se remite a la STC 104/2013, de 25 de abril, estima el recurso planteado y dice textualmente:
“El motivo de impugnación debe prosperar en cuanto los arts 1 y 4 del Decreto impugnado vulneran la distribución constitucional de competencias, pues al Estado corresponde efectuar la evaluación de las repercusiones que sus planes, programas y proyectos puedan producir en los espacios de la Red Natura, procediendo declarar nulos de pleno derecho los mencionados artículos, únicamente en cuanto no se excluye en el art. 1 de su objeto los planes, programas y proyectos de competencia estatal y el art. 4, en cuanto no excluye de la competencia del órgano autonómico competente para llevar a cabo la evaluación de las repercusiones de planes, programas y proyectos sobre la Red Natura 2000, la evaluación que corresponde a los planes, programas y proyectos de competencia estatal”.
-Sobre el artículo 2 del Decreto 6/2011, que regula su ámbito de aplicación, y que dice: 1. “El presente Decreto será de aplicación a todos aquellos planes, programas o proyectos que, sin tener relación directa con la gestión de los lugares de la Red Natura 2000 o sin ser necesarios para la misma, puedan afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros, siempre y cuando se desarrollen en suelo clasificado como rústico o bien en suelo clasificado como urbanizable cuando la norma que lo clasificó no fuera en su momento sometida a evaluación de las repercusiones sobre la Red Natura 2000″.
La Abogacía del Estado alega que deja fuera aquellos planes, programas o proyectos que se desarrollen en suelo urbano, e incluso en urbanizable, en determinados casos; cuando el art. 45 LPNB no establece ninguna excepción atinente a la clasificación del suelo. A tenor del apartado 2 del propio artículo, deduce que incluso los proyectos excluidos por el Decreto no deben someterse a evaluación, lo que a su vez reduce el nivel de protección establecido en la norma básica. También se cuestiona el apartado 3, por cuanto establece una presunción de que determinadas actuaciones no afectan negativamente a la Red Natura 2000, limitándose a exigir que se reflejen de forma expresa en el expediente. Respecto al apartado 4, los “supuestos de excepción” contemplados, que comportan una habilitación a las autoridades competentes para realizar exclusiones de proyectos sin efectuar la oportuna evaluación, también se entiende contrario a la legislación básica.
Por su parte, la Letrada de la Comunidad entiende que no se parte del supuesto de la ausencia de afecciones negativas sino de la ausencia de afecciones apreciables. Además, dice, los valores ambientales de los núcleos urbanos incluidos en la Red Natura no están desamparados, sino que se aplica el esquema de protección general que la Ley 42/2007 les proporciona. En relación con el apartado 3, alega que no se establecen grupos de proyectos sobre los que se presupone la ausencia de afecciones negativas sino una serie de criterios con los que los órganos encargados de aprobar o autorizar los planes, programas o proyectos pueden, caso por caso, establecer la ausencia de afecciones apreciables. Respecto al apartado 4, lo concibe como una cláusula de seguridad en la aplicación de los criterios anteriores.
La Sala declara la nulidad de los apartados comentados en base a la siguiente argumentación:
“Procede declarar nulo el art. 2.1 del decreto (…) porque vulnera el principio de jerarquía normativa y la doctrina jurisprudencial expuesta al excluir en función de la clasificación del suelo la evaluación de las repercusiones de los planes, programas y proyectos en esos lugares cuando ni la legislación básica (art. 45.4. LPNB) ni la doctrina del TJCE en esta materia contemplan tal limitación; por el contrario, se considera contrario al art. 6.3. de la Directiva sobre los hábitats, la exención de manera sistemática y general, de determinadas categorías de planes o proyectos de la obligación de evaluación de sus repercusiones sobre los lugares incluidos en la Red Natura 2000 y se exige que se atienda caso a caso a la mera probabilidad o posibilidad de que dicho plan o proyecto afecte de forma significativa al lugar de que se trate, teniendo en cuenta especialmente el principio de cautela y que tal posibilidad existe desde el momento en que no cabe excluir, sobre la base de datos objetivos, que dicho plan o proyecto afecte al lugar en cuestión de forma apreciable.
Por la misma razón, debe declararse nulo el apartado 3 del citado art. 2 al entender a priori que un determinado plan, programa o proyecto no es susceptible de afectar de forma apreciable a la Red Natura cuando la adecuada evaluación que exige la normativa básica estatal y la doctrina expuesta supone no la mera realización de un acto formal de constatación de unos criterios previamente establecidos, sino identificar a la luz de los mejores conocimientos científicos en la materia todos los aspectos del plan, programa o proyecto concreto de que se trate que por sí solo o en combinación con otros planes o proyectos puedan afectar a los objetivos de conservación del lugar, siendo preciso que no exista ninguna duda razonable sobre la inexistencia de efectos perjudiciales para el lugar de que se trate, conclusión a la que no se pueda llegar por el mero hecho de que concurran todos los criterios previstos en el mencionado apartado.
Asimismo, procede declarar nulo el apartado 4 del artículo 2 en la medida en que habilita a la Autoridad competente para excluir a determinados proyectos de la realización de la oportuna evaluación cuando la decisión de efectuarla no es discrecional, sino que debe garantizarse un análisis en profundidad del plan, programa o proyecto acorde con los objetivos de conservación establecidos para el lugar de que se trate (…)”
-Sobre el artículo 7 del Decreto 6/2011, que permite excluir de la evaluación que prevé los proyectos incluidos en instrumentos de planificación autonómicos, como los Planes de Gestión de la Red Natura o el Plan Director de la Red Natura 2000 en Castilla y León; mientras que la Abogacía del Estado considera que se trata de un nuevo supuesto de exclusión indirecta que la legislación básica no ampara; la letrada de la CA alega que la posibilidad de exclusión se ciñe a un ámbito muy determinado a la luz de los objetivos de conservación.
La Sala estima el motivo de impugnación porque “efectivamente, el art. 7 vulnera el principio de jerarquía normativa al prever la posibilidad de que determinados Planes de Gestión de la Red Natura 2000 o el Plan Director de la Red Natura 2000 en Castilla y León establezcan qué planes, programas o proyectos no deben someterse a los procedimientos de evaluación regulados en dicho Decreto por no ser susceptibles de ocasionar efectos apreciables en los espacios de la Red Natura 2000, ya que infringe el art. 45 de la LPNB que no ampara dichas excepciones, como antes se ha dicho, y, además, el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, y la Ley 9/2006, de 28 de abril al permitir excluir de la evaluación ambiental a aquellos planes y proyectos que se determinen en los citados instrumentos autonómicos de gestión cuando con arreglo a la normativa básica estatal pueden estar sujetos a evaluación”.
En la misma línea, la Sala declara la nulidad del apartado 3 del art. 13 del Decreto, tanto por vulneración del principio de jerarquía normativa, como por excluir determinados proyectos de la evaluación de sus repercusiones en los espacios Red Natura 2000.
Por último, en relación con el párrafo de la Exposición de Motivos que se pretendía excluir por el recurrente, la Sala no lo acuerda al considerar que se trata de una mera constatación fáctica, carente de virtualidad jurídica.
Destacamos los siguientes extractos:
En aras a una mejor comprensión del contenido de esta sentencia, nos remitimos al entrecomillado del párrafo anterior.
Comentario de la Autora:
Podemos afirmar que tácitamente nos encontramos con un conflicto de competencias en relación con el mecanismo de evaluación de las repercusiones de planes, programas o proyectos sobre Red Natura 2000, en el territorio de la Comunidad Autónoma de Castilla y León. En tal sentido, el legislador autonómico no puede disminuir su concepto ni tampoco excluirlos del citado trámite, atendiendo al objeto sobre el que recaen. Ante la mínima duda de que puedan afectar significativamente a un lugar, deben someterse a evaluación; por lo que le está vedada la posibilidad de una interpretación amplia en relación con este extremo.
No olvidemos que la finalidad última es velar por la conservación del lugar afectado y que la normativa autonómica puede establecer niveles de protección más elevados que los establecidos en la normativa básica, pero nunca legislar por debajo de los mínimos.
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