Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid), de 22 de junio de 2023 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Francisco Javier Zataraín Valdemoro)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 3300/2023 – ECLI:ES: TSJCL:2023:3300
Palabras clave: Montes comunales. Aprovechamiento especial o extraordinario. Aprovechamiento micológico.
Resumen:
Se formula recurso contencioso-administrativo por un particular contra la modificación de la Ordenanza Municipal del Aprovechamiento de Bienes Comunales de Manzanal de Arriba (Zamora); habiendo comparecido como parte demandada el propio ayuntamiento.
Nos vamos a centrar en aquellos puntos de la sentencia que puedan incidir en la materia jurídico ambiental.
En primer lugar, se modifica el artículo 7 de la ordenanza en el sentido de ampliar el aprovechamiento de los bienes comunales a un uso especial. Al efecto, a los aprovechamientos ya reconocidos, micológico, de leñas, de pastos, de caza y apícolas, se añade el “aprovechamiento especial o extraordinario”.
Entiende la recurrente que esa modificación es nula de pleno derecho ya que un aprovechamiento que deba calificarse como “especial” por su intensidad o peligrosidad o como “extraordinario” porque excluya la participación de otros vecinos o porque no fuese conforme con su destino principal, resulta incompatible con la naturaleza de los bienes comunales, cuyo aprovechamiento viene definido por la costumbre o el uso constante de los vecinos, y corresponde ex lege “al común de los vecinos”, y precisamente en “régimen de explotación común o cultivo colectivo”.
Al parecer, la intención del Ayuntamiento era dedicar esos bienes comunales -en realidad, montes comunales- a la instalación de plantas generadoras de energía eléctrica por mecanismos fotovoltaicos.
La entidad local alega que la introducción de un nuevo aprovechamiento denominado especial o extraordinario encuentra su amparo normativo en el art. 75. 1º b) del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales cuando admite en la utilización de los bienes de dominio público un uso común especial.
A juicio de la Sala, tratándose de montes comunales, el uso deberá efectuarse conforme a su legislación específica -artículo 42 de la Ley 3/2009, de 6 de abril, de Montes de Castilla y León-. Por tanto, la figura del “aprovechamiento especial o extraordinario” no tiene cabida cuando se trata de montes comunales porque ese uso corresponde al común de los vecinos y, tratándose de plantas fotovoltaicas, impiden el uso del terreno tanto si las fincas estuvieran valladas perimetralmente como si no, al afectar a la porción de terreno ocupada.
Para llegar a esta conclusión, la Sala se ampara en su Sentencia Nº 562, de 5 de mayo de 2022, PO 247/2021, que parte de la regulación legal de los bienes comunales y su naturaleza jurídica. En esta línea, se estima el recurso planteado sobre este extremo y se anula la modificación de la ordenanza, por cuanto el nuevo aprovechamiento que se pretende resulta incompatible con la naturaleza jurídica de los bienes comunales.
En segundo lugar, se modifica el artículo 10 de la Ordenanza, que dice: “el aprovechamiento micológico se realizará por las personas empadronadas, vinculadas y foráneas en los bienes comunales de conformidad con la ordenanza reguladora del aprovechamiento micológico de este Ayuntamiento, para ello el Ayuntamiento expedirá el correspondiente permiso de recolección en el que constará el número de identificación, según el modelo de permiso de recolección micológico aprobado y publicado por la Junta de Castilla y León”.
Considera la recurrente que si el ayuntamiento de Manzanal de Arriba es propietario de los terrenos comunales tiene potestad para introducir el aprovechamiento micológico entre los aprovechamientos comunales y si es “titular de acotado”, es decir, el titular micológico de un terreno acotado, en la terminología del Decreto 31/2017, de 5 de octubre, por el que se regula el recurso micológico silvestre en Castilla y León, no puede autorizar que este aprovechamiento lo realicen otras personas distintas a los vecinos de la localidad.
La Sala pone de relieve el cambio que se ha producido en el aprovechamiento de los bienes comunales en el sentido de pasar de un aprovechamiento de mera subsistencia o autoconsumo de los bienes comunales a un aprovechamiento individual de obtención de verdaderas rentas económicas, como ha sucedido con el aprovechamiento micológico. En una primera aproximación, esta afirmación se podría traducir en la nulidad de la ordenanza al extender el aprovechamiento a personas vinculadas y foráneas. Sin embargo, la Sala considera que la clave está en qué deba entenderse por aprovechamiento, sus tipos y su regulación, de conformidad con los arts. 94, 95 y 96 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.
“Es decir, que el aprovechamiento y disfrute de los bienes comunales se hará, en primer lugar, en régimen de explotación común o cultivo colectivo, o lo que es lo mismo, el disfrute general y simultáneo de los vecinos (…)
Como quiera que ya no está en uso este tipo de aprovechamiento colectivo y simultáneo, el art. 94.2 llama a una segunda y doble opción: un aprovechamiento peculiar (privativo de cada persona), según costumbre o reglamentación local, o una adjudicación por lotes o suertes, y en tercer lugar, un aprovechamiento mediante precio (…) Nótese que para el aprovechamiento común y simultáneo se exige la condición de vecino, y para el aprovechamiento mediante lotes o suertes también, pero para el aprovechamiento peculiar según costumbre o reglamento, no”.
En definitiva, es perfectamente factible acudir al aprovechamiento micológico según reglamento -Decreto 31/2017, de 5 de octubre- siempre que no se prive de tal aprovechamiento a los vecinos.
En tercer lugar, sobre la obligación de “realizar progresivamente los desbroces necesarios”, el artículo 12 de la Ordenanza establece que “el adjudicatario deberá realizar progresivamente los desbroces necesarios para mantener los terrenos en buenas condiciones para el pasto del ganado evitando la propagación de maleza y escobas”.
Alega la recurrente que el aprovechamiento tradicional de los pastos se viene realizando en régimen de explotación común por todos los vecinos en proporción al número de cabezas de ganado de cada uno. Por tanto, el precepto debe ser anulado ya que admite la posibilidad de que el Ayuntamiento sustituya el tradicional régimen de explotación común por un aprovechamiento de pastos en lotes, que no se ha justificado en el expediente administrativo.
La Sala desestima el motivo teniendo en cuenta que el aprovechamiento en lotes es legal. Cuestión distinta es que se cumplan las condiciones para ello, pero la “previsión reglamentaria, esencialmente genérica no es en sí contraria a derecho”, por lo que también se desestima el recurso planteado en este aspecto.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La vigente Ley 3/2009, de 6 de abril, de montes de Castilla y León define en su art. 42 los aprovechamientos forestales: ” 1. A los efectos de la presente Ley, se entiende por aprovechamientos forestales la utilización de los productos y recursos naturales renovables que se generan en el monte como consecuencia de los procesos ecológicos que en él se desarrollan.
2. Tienen la condición de aprovechamientos forestales los maderables y leñosos, incluida la biomasa forestal, los de pastos, la resina, la actividad cinegética, los frutos, los hongos, el corcho, las plantas aromáticas, medicinales y melíferas y los demás productos y servicios con valor de mercado característicos de los montes.”.
Con ello cabe decirse que la figura adoptada ex novo por el municipio, de ” aprovechamiento especial o extraordinario”, que ni siquiera llega a diferenciar, no tiene cabida si se trata de montes comunales. No lo tiene porque ese uso le corresponde al común de los vecinos, en las condiciones que se verán, y de aceptarse ese uso extraordinario, nunca podría privar a los vecinos del suyo; si de plantas fotovoltaicas se está hablando, como parece ser, con independencia de que son instalaciones valladas perimetralmente, lo que impide el uso del terreno que ocupan por el común de los vecinos, si no lo estuvieran, también lo impedirían, al menos en la porción que ocupan. Y, además, es un potencial uso normal de los bienes comunales, y en su caso especial (…)
Por ello, ese pretendido aprovechamiento especial o extraordinario, especialmente si es para un uso de producción de energía eléctrica o cualquier monetarización de los bienes comunales no resulta compatible con la naturaleza jurídica de estos. Para llegar a tal uso deberá previamente modificar su naturaleza, bajo las condiciones que legalmente se fijan (…)”
Comentario de la Autora:
Una de las notas características de los bienes comunales es que son bienes de dominio público cuyo aprovechamiento y disfrute corresponde al común de los vecinos, excluyéndose una utilización indistinta por parte del resto de los ciudadanos. Un ejemplo de esta clase de bienes son los montes comunales, destinados al aprovechamiento vecinal y sujetos a un régimen jurídico especial.
Cierto es que la forma de uso de estos montes comunales ha evolucionado en el sentido de que las economías rurales ya no se basan exclusivamente en el autoconsumo característico de la explotación o cultivo común; pero también es cierto que ejemplos como la suerte de pinos o de leñas siguen respetándose según la costumbre del lugar.
Obsérvese que en este supuesto concreto afloran dos aprovechamientos, uno novedoso, como la instalación de plantas fotovoltaicas en montes comunales y otro, el micológico, que antaño apenas generaba beneficios pero que en la actualidad es un reclamo tanto para la gastronomía como para el desarrollo de un turismo sostenible. En definitiva, originan beneficios económicos y surgen conflictos.
Con una prevalencia clara hacia el aprovechamiento común por parte de los vecinos, la Sala no admite la posibilidad del aprovechamiento energético en el monte comunal y sí en cambio estirar el aprovechamiento micológico hacia personas distintas de los vecinos; con una clara huida de la monetarización de los montes comunales. Al margen, debemos tener presente que la gestión sostenible de los espacios forestales requiere también la apreciación de su rentabilidad.
