Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), de 20 de diciembre de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: José Matías Alonso Millán)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STSJ CL 5052/2019 – ECLI: ES: TSJCL:2019:5052
Temas Clave: Licencia urbanística de obra; Licencia ambiental; Gestión de residuos; Caducidad; Suelo rústico con protección natural; Uso industrial
Resumen:
La Sala conoce del recurso contencioso-administrativo formulado por la Junta Agraria Local de Aldeanueva del Codonal contra la sentencia de fecha 20 de marzo de 2019, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Segovia. Aclarar que formula recurso contra:
-La resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Aldeanueva del Codonal de fecha 7 de septiembre de 2017 por la que se declara la caducidad de la licencia urbanística, de conformidad con lo previsto en el artículo 305 del RUCyL, dado que se dan todas y cada una de las condiciones exigidas para dicha declaración, sin entrar a valorar la posible ilegalidad de las licencias de obra mayor y ambiental, que en el recurso de reposición se solicita, por haber desaparecido el objeto de dicho recurso.
-La desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto por la Junta Agraria Local contra los Acuerdos de la Alcaldía de ese Ayuntamiento de fechas 13 y 27 de mayo de 2014 por el que se concede licencia de obra mayor a la empresa ABERSA Gestión de Residuos, S.L., para la realización de una planta de gestión de residuos no peligrosos de gestión y valorización de subproductos de origen animal no destinados al consumo humano (SANDACH), mediante compostaje, y centro de limpieza y desinfección de vehículos de transporte de ganado y de productos relacionados con la producción animal en la parcela 5012 del Polígono 11, calificado como suelo rústico común; declaración de impacto ambiental y la correspondiente licencia ambiental.
La administración local entiende que han caducado tanto la licencia urbanística de obra mayor como también la licencia ambiental; y por ello la sentencia de instancia acordó la pérdida de objeto del recurso al entender que han caducado ambas licencias, conforme a lo recogido en la resolución de 7 de septiembre de 2017.
Para la comprensión de la presente sentencia, se debe puntualizar que el Juzgador de instancia acordó estimar totalmente el recurso contencioso-administrativo formulado por “Ecologistas en acción”, declarando no ajustada a derecho la resolución dictada por la Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo, que autorizaba el uso excepcional en suelo rústico para la construcción del proyecto de ejecución de planta de gestión de residuos y centro de limpieza y desinfección de vehículos de transporte de ganado en la parcela 5012 del polígono 11 del municipio de Aldeanueva del Codonal.
Asimismo, declaró la pérdida sobrevenida de objeto, tras dictarse la Resolución del Ayuntamiento de Aldeanueva del Codonal de fecha 7.09.2017, quedando sin objeto la legalidad de la licencia de obras acordada por Resolución de la citada administración de fecha 13 y 27 de mayo de 2.014 por los que se concede licencias ambiental y de obra mayor, a la empresa ABERSA.
En esta sentencia de instancia se consideró relevante la Resolución de la Confederación Hidrográfica del Duero de fecha 11.6.2018, un documento de prueba introducido con posterioridad a un primer informe redactado por la propia Confederación y en la que se va a basar fundamentalmente el contenido de la sentencia. En ella se afirma que una superficie de 1.400 m2 de la parcela cercana al río Voltoya quedaría dentro de la zona inundable. La hipótesis más probable es que procediera de las lluvias caídas así como por infiltración de las aguas de los ríos Voltoya y Cercos a través de la capa freática. Por esta razón y por la posibilidad de que en caso de accidente durante la explotación de la planta se produjeran vertidos contaminantes a los ríos, se considera que la ubicación de la planta no es idónea desde el punto de vista de la protección del Dominio Público Hidráulico.
Con arreglo al Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, la sentencia de instancia se pronuncia sobre el alcance de la construcción en suelo rústico con protección natural, destacando que nos encontramos con uso industrial, alejado de una instrumentalización de la actividad agropecuaria, por lo que no puede ser autorizado el uso excepcional en la parcela objeto de controversia, al existir protección natural en materia de aguas.
Resumido el contenido de la sentencia de instancia, se debe puntualizar que la parte apelada en segunda instancia es exclusivamente el Ayuntamiento de Aldeanueva del Codonal. No formularon oposición ni se personaron ante la Sala la Administración autonómica y la Asociación Ecologistas en Acción de Segovia.
Por su parte, la Sala de Burgos, en base al contenido del artículo 44 la Ley 11/2003, de 8 de abril, de Prevención Ambiental de Castilla y León -plazos de vigencia de la autorización ambiental y de la licencia ambiental y de cese temporal- (normativa que actualmente se encuentra derogada por el Decreto Legislativo 1/2015), llega a la conclusión de que la declaración de caducidad de la licencia de obra no implica que automáticamente se produzca la caducidad de la licencia ambiental.
Si bien no se ha dictado una resolución en la que expresamente se declare la caducidad de la licencia ambiental, la Administración local tácitamente lo ha considerado así y, al efecto, declaró la pérdida del objeto de recurso. Dice la Sala que un recurso pierde su objeto cuando ningún efecto ya produce en la realidad jurídica la estimación de la pretensión deducida en la demanda. En este caso, habiendo sido declarada la caducidad de la licencia de obras y habiendo desistido la mercantil “ABERSA, Gestión de Residuos, S.L.” del recurso en que ejercitaba la acción para que se declarase la nulidad de esta declaración de caducidad, “carece totalmente de objeto la continuación del recurso, pues ya la licencia ha dejado de existir ante esta declaración de caducidad, por lo que no se puede declarar la nulidad o la anulabilidad de algo inexistente”.
En definitiva, se confirma la sentencia de instancia en cuanto que declara la pérdida sobrevenida de objeto respecto al recurso interpuesto por la Junta Agraria Local de Aldeanueva del Codonal, pero por los motivos que se recogen en el fundamento de derecho octavo de esta sentencia, no por los motivos que acoge la sentencia apelada.
Destacamos los siguientes extractos:
Sentencia de instancia
“(…) Resolución de la Confederación Hidrográfica del Duero, de fecha 11.6.2018 << En dicha resolución se afirma además que una superficie de 1.400 m2 de la parcela cercana al río Voltoya quedaría dentro de la zona inundable (apartado I.3) (…)
En el apartado I.9 se recoge el informe de la Guardería Fluvial de 14 de marzo de 2019 detalla los problemas de escorrentía superficial y afirma sin ambages que: En caso de producirse un accidente en la fase de explotación que produjera un vertido de sustancias contaminantes, el río Voltoya podría actuar como vehículo de transmisión del efluente o residuo a otras zonas” (…)
Al no resolver la propuesta de la empresa ABERSA los riesgos asociados a la inundación, tratarse de residuos contaminantes, ser el suelo altamente permeable, la proximidad al río Voltoya a escasos metros conectado con la parcela por la capa freática, se considera que la ubicación de la planta no es idónea desde el punto de vista de la protección del Dominio Público Hidráulico (…)
Concurriendo la situación de zona inundable, en la parcela donde se pretende autorizar el uso excepcional del suelo, el artículo 9 apartado c, establece que en los casos de áreas amenazadas de riesgos naturales INUNDACIÓN- impide cualquier construcción, instalación o cualquier otro uso del suelo, de tal manera que impide cualquier autorización excepcional en suelo rústico (…)
Por su parte, el artículo 64 RUCYL indica “1. En suelo rústico con protección natural por estar sometido a algún régimen de protección singular conforme a la legislación de espacios naturales, vida silvestre, aguas, montes, vías pecuarias, medio ambiente en general u ordenación del territorio, debe aplicarse el régimen establecido en dicha legislación y en los instrumentos de planificación sectorial y ordenación del territorio que la desarrollen” Específicamente el artículo 64.2 RUCYL regula la protección mínima y en el apartado b, 2ª se indica que es un uso prohibido “Dentro de los citados en la letra g) del artículo 57, los usos industriales, comerciales y de almacenamiento(…)”.
“(…) El proyecto presentado, dentro de las previsiones del artículo 8 de la normativa de planeamiento urbanístico provincial se trata de una instalación industrial, dado que aunque la arquitecta municipal y la directora del proyecto parecen que engloban la actividad como instrumental de la actividad agropecuaria, hemos de indicar que se trata de una transformación del uso del suelo, que tiene una claro contenido de actividad industrial, sin que pueda considerarse de análoga categoría a la de actividad agropecuaria extensiva, dado que se trata de transformación en compost, y que tiene un componente industrial, dado el contenido del proyecto presentado (acontecimiento 254 MINERVA).
Siendo el uso pretendido un uso industrial, y encontrándose en suelo rústico de protección natural, no puede ser autorizado el uso excepcional en la parcela objeto de controversia, al existir protección natural en materia de aguas, siendo claro exponente de esta protección, la resolución de la Confederación Hidrográfica del Duero de fecha 11.6.2018. (…)”.
“(…) Y las Normas Subsidiarias de planeamiento de la provincia de Segovia indica en el artículo 78. 2 apartado 2, que constituyen suelo rústico especialmente protegido, los cauces, riberas y márgenes de los ríos y corrientes de agua discontinuas en sus zonas de servidumbre y policía, establecidas por la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas y la Ley 6/1992, de 18 de diciembre, de Protección de los Ecosistemas Acuáticos y de Regulación de la Pesca en Castilla y León (…)”.
Fondo del asunto
“(…) El hecho de que en la sentencia de instancia no se haya hecho referencia a la resolución de 19 de octubre de 2017 en el fallo, no implica que exista error, pues se refiere a la resolución de 7 de septiembre de 2017, y además en la fundamentación hace expresa referencia a la resolución de 19 de octubre: “A la misma solución se llegaría, si se entendiera que no existe carencia sobrevenida de objeto, dado que la confirmación de la Resolución del Ayuntamiento de Aldeanueva del Codonal, de fecha 7.09.2017 que declara la caducidad de la licencia, respecto de la necesidad de resolver sobre la legalidad de la licencia de obras, llevaría consigo la carencia sobrevenida de objeto respecto de los acuerdos de la Alcaldía de este Ayuntamiento, de fechas 13 y 27 de mayo de 2.014” (…)”
Caducidad de la licencia ambiental
“(…) Es indudable que, respecto de aquella sentencia, la redacción que presenta el artículo 44 de la Ley 11/2003, de 8 de abril, de Prevención Ambiental de Castilla y León (Plazos de vigencia de la autorización ambiental y de la licencia ambiental y de cese temporal), al momento de concederse las licencias era distinto, pues esta redacción fue reformada por la Ley 1/2012, que entró en vigor a partir del 1 de marzo de 2012 (normativa que actualmente se encuentra derogada por el Decreto Legislativo 1/2015).
La nueva redacción de este artículo es la siguiente: “1. En las actividades o instalaciones sujetas a autorización ambiental, el plazo para iniciar la actividad, una vez otorgada aquella, así como la duración del cese temporal de la actividad serán los establecidos en la legislación básica estatal.
2. En las actividades o instalaciones sujetas a licencia ambiental: a) El titular de la licencia ambiental dispondrá de un plazo de cuatro años, a partir de la fecha de otorgamiento de la licencia, siempre que en ésta no se fije un plazo superior, para iniciar la actividad. b) La duración del cese temporal de la actividad no podrá superar los cuatro años, excepto en casos de fuerza mayor, desde su comunicación. No obstante lo señalado en los párrafos anteriores, por causas justificadas, el titular de la actividad o instalación podrá solicitar del órgano competente una prórroga de los plazos anteriormente señalados. Transcurridos los plazos indicados, la licencia ambiental perderá su vigencia (…)
De la aplicación conjunta de esta redacción y de la interpretación y aplicación conjunta de la caducidad a estas licencias ambiental y de obra, se llega a la ineludible conclusión de que el hecho de que se haya declarado la caducidad de la licencia de obra no implica que automáticamente se produzca la caducidad de la licencia ambiental, puesto que la licencia ambiental es previa a la licencia de obra y puede que no hayan concurrido los requisitos exigidos para que esta licencia haya caducado, a pesar de concurrir los requisitos exigidos para declarar la caducidad de la licencia de obra y sobre esta haya sido declarada la caducidad. Ni en la resolución de fecha 7 de septiembre de 2017, ni en la de fecha 19 de octubre de 2017 se acuerda expresamente la caducidad de la licencia ambiental, concedida por resolución de 13 de mayo de 2014. En aquellas resoluciones se acuerda la caducidad de la licencia de obra mayor, concedida por Decreto 34/2014, de 27 de mayo de 2014, por lo que sin duda se debe entender que ha caducado esta licencia de obra mayor, siendo totalmente consentida esta caducidad al haber desistido ABERSA del recurso interpuesto contra las resoluciones que acordaban su caducidad y haber renunciado expresamente a estas licencias (…)”
“(…) No es que pierda eficacia la licencia una vez declarada la caducidad, sino que deja de tener vida en sí misma considerada, deja de existir como tal licencia, exigiéndose, si se pretende realizar la obra, la obtención de una nueva licencia, como precisa el artículo 305 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, pero que no sería preciso norma alguna que expresamente recoge este precepto, pues es consustancial con la declaración de caducidad de cualquier resolución, no del procedimiento (que con el contenido de este artículo 305 debe tramitarse en su integridad) (…)”
Respecto a la licencia ambiental, si bien la Sala ha indicado que no se había declarado expresamente la caducidad de la misma; entiende que también el recurso ha perdido su objeto al resolver sobre su nulidad o anulabilidad. “De la conjunción de la resolución de la administración local y de esta renuncia expresa y tajante de la mercantil a la que se le había concedido la licencia ambiental, la única conclusión a la que cabe llegar es que ya esta licencia ambiental no tiene eficacia ninguna, ni vigencia, ni virtualidad, debiéndose entender que ha dejado de tener vida en la realidad jurídica. Por tanto, carece de sentido actualmente realizar declaración alguna de nulidad o de anulabilidad” (…)”
“(…)Por tanto, la pérdida de objeto acordada en la sentencia de apelación se ajusta plenamente a derecho; si bien, esta pérdida de objeto no se produce exclusivamente por lo acordado por la resolución de fecha 7 de septiembre de 2017, ni por la resolución de fecha 19 de octubre de 2017, que sería suficiente para considerar la pérdida de objeto respecto de la petición de nulidad y anulabilidad de la resolución que otorga la licencia de obras, sino también por la renuncia expresa a las licencias que realiza la mercantil a la que se le habían concedido las mismas, incluida la licencia ambiental (…)”
Comentario de la Autora:
Respecto de la posibilidad de construcción en áreas amenazadas por inundación, el artículo 9 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León dice: “El uso del suelo y, en especial, su urbanización y edificación, deberá adaptarse a las características naturales y culturales de su ambiente. A tal efecto, se establecen, con carácter general y con independencia de la clasificación de los terrenos, las siguientes normas de aplicación directa: apartado c) En áreas amenazadas por riesgos naturales o tecnológicos, tales como inundación, erosión, hundimiento, incendio, contaminación u otros análogos, no se permitirá ninguna construcción, instalación ni cualquier otro uso del suelo que resulte incompatible con tales riesgos”.
A través del informe de la Confederación Hidrográfica obrante en el expediente administrativo se avaló la naturaleza inundable del terreno sobre el que se pretendía construir la planta de gestión de residuos, lo que sin duda ha repercutido en la caducidad de las licencias urbanística y ambiental otorgadas así como en la declaración de pérdida del objeto del proceso.
En cuanto a la conjugación de las licencias, si bien en un principio la Sala considera que la caducidad de la licencia urbanística de obras no implica que automáticamente se provoque la de la licencia ambiental, máxime cuando no se había declarado expresamente por ninguna resolución; lo cierto es que a la vista de lo acontecido a lo largo del proceso, entiende que resolver sobre su nulidad o anulabilidad carece de sentido, por cuanto el recurso ha perdido su objeto. De hecho así lo había reconocido el propio ayuntamiento y, sobre todo, la mercantil ABERSA que renunció tanto a ambas licencias como como a la autorización de uso excepcional que le había otorgado la Comisión Territorial de Urbanismo En definitiva, carece de sentido mantener la vigencia de una licencia ambiental que ha quedado fuera de la realidad jurídica.
