Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid), de 8 de febrero de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Ana María Victoria Martínez Olalla)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 666/2022 – ECLI: ES: TSJCL: 2022:666
Temas Clave: Caza. Órgano consultivo. Consejo Regional de Medio Ambiente de Castilla y León. Participación. Transparencia. Informes científicos. Nulidad de actos. Invalidez.
Resumen:
La Sala se pronuncia sobre el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Partido Animalista contra el Maltrato Animal (PACMA) frente al Decreto 10/2018, de 26 de abril, por el que se modifica el Decreto 32/2015, de 30 de abril, por el que se regula la conservación de las especies cinegéticas de Castilla y León, su aprovechamiento sostenible y el control poblacional de la fauna silvestre y, de forma indirecta, la Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León, por haberse dictado el Decreto impugnado en ejecución de la referida Ley.
Me centraré en el único motivo de impugnación que ha sido examinado y acogido por la Sala: el Decreto es nulo de pleno derecho por haberse dictado tras un informe preceptivo del órgano consultivo colegiado previsto por el artículo 65 de la Ley de Caza, que fue anulado en su día por resultar su composición contraria a derecho.
Con carácter previo, la Sala nos recuerda los antecedentes normativos y jurisprudenciales que vienen rodeando al ejercicio de la caza en la Comunidad Autónoma de Castilla y León relacionados con el objeto del presente recurso; de los que se dio cuenta a través de esta publicación ( “Suspensión provisional de la actividad cinegética por la estimación judicial de una medida cautelar versus modificación de la Ley de Caza de Castilla y León que autoriza su ejercicio”, Comentario al Auto de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid), de 21 de febrero de 2019) ).
Por lo que ahora nos interesa, la Sentencia firme de la Sala de 29 de diciembre de 2017, anuló los artículos 5.1, 6.1, 7.1 y 8.1 del Decreto 1/2017, de 12 de enero, por el que se crea y regula el Consejo Regional de Medio Ambiente de Castilla y León. En base a su contenido, la Sala consideró en sentencias posteriores que este órgano no podía ser oído en aquellos procedimientos que lo requiriesen, por cuanto su regulación había sido declarada contraria al ordenamiento jurídico. Asimismo, a través del Decreto 14/2018, 17 de mayo, se modificó el Decreto 1/2017, anulado parcialmente por la Sala.
A continuación, la Sala nos describe la documentación obrante en el expediente administrativo, entre la que destaca el Informe del Servicio de Evaluación, Normativa y Procedimiento en orden al cumplimiento por el proyecto de decreto impugnado de los principios de proporcionalidad y transparencia; y el certificado de la Secretaría del Pleno del Consejo Regional de Medio Ambiente de Castilla y León sobre la existencia y alcance de una serie de informes científicos que avalan el decreto, si bien reconoce que no fueron incorporados al expediente por razones de extensión.
Con estos antecedentes, la Sala acoge uno de los motivos de inadmisibilidad y estima parcialmente el recurso planteado señalando lo siguiente:
-El Decreto impugnado es un reglamento ejecutivo de la Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León, que era la vigente a la fecha de su aprobación.
-El órgano colegiado con funciones de asesoramiento en materia de caza, adscrito a la consejería competente, a que se refiere 65.1 de la Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León, es el Consejo Regional de Medio Ambiente de Castilla y León, que a la fecha en que emite su informe (15 de diciembre de 2017) estaba regulado por el Decreto 1/2017, de 12 de enero. Al Pleno de este órgano le corresponde “informar los anteproyectos de ley y los proyectos de disposiciones administrativas de carácter general que deban ser aprobadas por la Junta de Castilla y León en materia de medio ambiente”.
-Los asistentes a la reunión del Pleno del Consejo Regional de Medio Ambiente celebrada el 15 de diciembre de 2017 no dispusieron con carácter previo de los estudios científicos en que se funda el proyecto de decreto que debían informar.
-La sentencia de la Sala de 29 de diciembre de 2017 anuló, entre otros, el artículo 5.1 del Decreto 1/2017, de 12 de enero, que regula la composición del Pleno del Consejo, por vulnerar el derecho a la participación reconocido en la Constitución; sentencia que fue dictada con anterioridad a la aprobación del Decreto impugnado.
-Conforme a la Jurisprudencia del Tribunal Supremo en orden al canon preciso para enjuiciar las consecuencias resultantes de la anulación de una disposición de carácter general sobre los actos dictados en su aplicación, la Sala entiende que aunque la Administración no estaba obligada a aplicar la Sentencia que anulaba el artículo que regulaba la composición del Pleno del Consejo Regional porque no era firme cuando se aprobó el Decreto hoy impugnado; lo cierto es que cuando adquirió firmeza la sentencia sí debió “enderezar su rumbo inicial” al producir la nulidad efectos “ex nunc”. “Y lo que no puede hacer el órgano jurisdiccional que ha estimado la procedencia de anular un reglamento (…) es apartarse de su propia doctrina y desvincularse de sus anteriores resoluciones, al menos, sin ofrecer una razón”.
-Se ha vulnerado el derecho a la participación en aquellos procedimientos en que se adopten decisiones sobre asuntos que puedan incidir en el medio ambiente.
-Asimismo, existe una clara vulneración del principio de transparencia por cuanto no se puso a disposición de los miembros del órgano asesor los informes científicos que sirvieron de base al proyecto de decreto.
A continuación, uno de los magistrados de la Sala emite un voto particular poniendo de relieve el valor relativo de los antecedentes fácticos de la resolución judicial a raíz de la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 2020 que relativizó el valor de los estudios o informes que avalaran el carácter cinegético de las especies como condición necesaria para la acción de cazar y anuló el Decreto 32/2015, de 30 de abril, precedente del actual.
En cuanto al motivo principal de recurso, parte de que, si bien la anulación del Consejo Regional de Medio Ambiente ha ganado ya firmeza tras la inadmisión del recurso de casación, la Sala puede apartarse del criterio establecido en su sentencia de 7 de marzo de 2018, que anuló la Orden de 28 de junio de 2016, por la que se aprobó la Orden Anual de Caza, máxime teniendo en cuenta que existe un nuevo criterio más convincente que el anterior. Al efecto, considera que en este caso no resulta de aplicación “la doctrina sobre la nulidad de actos que no hubieran adquirido firmeza, aplicando a los mismos retroactivamente los efectos de la declaración de nulidad de una disposición de carácter general, conforme al artículo 72.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, no puede ser de aplicación, ya que no es un acto firme el dictado por el Consejo de Medio Ambiente de Castilla y León, sino que este es un acto de trámite, consistente en la emisión de un informe, en principio no vinculante, al no preverse en norma alguna dicho carácter vinculante, e incluso pudiera dudarse de su carácter preceptivo, (…) ya que, frente a la Orden Anual de Caza, en la que si se prevé este carácter preceptivo, actuando en Comisión de Caza (artículo 7.2 a del Decreto 1/2017, de 12 de enero, por el que se crea y regula el Consejo Regional de Medio Ambiente de Castilla y León), por el contrario para un Decreto como el impugnado no se enumera nominativamente el carácter preceptivo del informe”.
A lo sumo, entiende el Magistrado, se trataría de una irregularidad procedimental no invalidante. En su opinión, tampoco se han vulnerado las reglas que deben tenerse en cuenta para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
Por último, se debe puntualizar que la propia Magistrada Ponente formula un voto particular concurrente a través del cual considera que también debió estimarse el primer motivo de impugnación invocado por la parte recurrente, fundado en la falta y/o insuficiencia de los estudios técnicos y científicos que demuestren respecto de las especies catalogadas como cinegéticas: 1) los niveles poblacionales actuales y reales; 2) la distribución geográfica actual y 3) el índice de reproductividad.
Para ello, reinterpreta los argumentos de la Sentencia STS 1000/2020 del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2020 en relación con la ausencia de estudios o informes científicos, que el Alto Tribunal consideró que no era motivo de nulidad del entonces decreto impugnado.
La Magistrada Ponente considera que en el expediente administrativo “faltan datos actuales y reales sobre la situación de las especies que pueden ser objeto de caza y pesca a efectos de contrastarlos con los otros más genéricos y alejados en el tiempo a que se alude en el documento elaborado por la Consultora de Recursos Naturales”.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 3.2.3.6. La Sala ya ha dicho en dos sentencias firmes (i) que el informe del órgano colegiado a que se refiere el art. 65 de la Ley 4/1996 es un informe preceptivo, aunque no vinculante; (ii) que su omisión constituye un defecto sustancial en el procedimiento que determina la nulidad de la disposición reglamentaria ( Sentencia de la Sala de 2 de febrero de 2015, rec.82/2012, cuyos razonamientos jurídicos hemos expuesto antes y se dan por reproducidos); y (iii) que el mismo efecto anulatorio se produce cuando el informe se ha emitido por el Consejo Regional de Medio Ambiente al amparo de un Decreto, el 2/2015, que lo regula y que ha sido declarado nulo ( Sentencia de la Sala de 7 de marzo de 2018, rec. 754/2016), aunque no fuera firme esa sentencia al momento de aprobarse la Orden anual de caza, en cuya tramitación era preciso aquel informe, pero es firme cuando se enjuicia en otro proceso la legalidad de esa Orden de caza y, en concreto, la observancia del procedimiento legalmente establecido (…)”.
“(…) 3.2.3.9. En conclusión, al momento de examinarse si se ha observado el procedimiento legalmente establecido en la elaboración de la disposición reglamentaria impugnada cabe constatar que el informe preceptivo que debe emitir el Pleno del Consejo Regional de Medio Ambiente ha sido evacuado por un órgano que se ha constituido al amparo de una norma reglamentaria nula de pleno derecho en virtud de una sentencia que es firme, produciendo la anulación efectos “ex tunc”.
No se trata de que el Pleno del Consejo Regional de Medio Ambiente se haya constituido defectuosamente por la participación en él de uno o más integrantes que no debieran estar en él; se trata de que todo el órgano asesor está mal constituido porque vulnera un pilar fundamental en materia medioambiental, el derecho a participar en los procedimientos para la toma de decisiones sobre asuntos que incidan directa o indirectamente en el medio ambiente, y cuya elaboración o aprobación corresponda a las Administraciones Públicas (…)”.
“(…) Pero es más, se ha vulnerado también otro relevante principio, el principio de transparencia en la medida en que no se ha puesto a disposición de los miembros del órgano asesor, antes de la reunión en que deben exponer las razones por las que informan en uno u otro sentido la norma que se les remite, los informes científicos que sirven de base al proyecto de decreto, que es muy técnico, como dicen los representantes de las asociaciones civiles y la federación de caza (…) Se convierte así este informe preceptivo en un mero automatismo formalista cuando debía servir para alumbrar al órgano decisorio para lo cual es evidente que deben disponer los miembros del órgano asesor de la documentación que ha manejado la Administración parar proponer la disposición reglamentaria que han de informar y para que ellos, que se supone tienen cierta especialidad en la materia, puedan contrastar con los que disponen.
Dice el preámbulo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que:
“La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos” (…)
Lo cierto es que no consta en el expediente que se advierta en los distintos trámites que dan lugar a audiencia o información pública que exista el documento de la Consultora de Recursos Naturales a efectos de su posible examen y si no estaba unido al expediente, como es práctica habitual, difícilmente se puede solicitar el examen de lo que no se sabe que existe (…)”
“(…) Por último, no está de más poner de relieve que conociendo la Administración demandada la anulación del precepto que regulaba el Pleno del Consejo Regional de Medio Ambiente por Sentencia de 29 de diciembre de 2017; que los miembros del Consejo no habían tenido los informes científicos así como la Sentencia de la Sala de 7 de marzo de 2018 que anulaba la Orden de Caza de 2016, por haber emitido informe el Consejo Regional de Medio Ambiente al amparo de un Decreto anulado por sentencia que todavía no era firme, no obstante lo cual, aprobó el Decreto aquí impugnado un mes y medio después, el 26 de abril y escasos días más tarde, el 17 de mayo, aprobó el Decreto 14/2018, de 17 de mayo, por el que modifica el decreto 1/2017, de 12 de enero, por el que se crea y regula el Consejo Regional de Medio Ambiente de Castilla y León, en ejecución de la Sentencia de la Sala de 29 de diciembre de 2017. No enderezó su rumbo inicial, en palabras de la Sentencia de 30 de enero de 2014 del Tribunal Supremo, pudiendo haberlo hecho (…)”.
Voto particular: “(…) Mas en todo caso, desde la perspectiva contemplada, no puede sin más aplicarse la doctrina de la eficacia retroactiva de las sentencias que declaren la nulidad de disposiciones generales declaradas inválidas respecto a actos no firmes, a un supuesto en el que se habría emitido un informe -acto de trámite– por un órgano solo viciado en su composición, y que al momento en que se emite el dictamen, el 15 de diciembre de 2018, no estaba afectada por una declaración de nulidad de una sentencia firme, ya que la sentencia de la Sala que declara parcialmente la nulidad del Consejo de Medio Ambiente es de fecha 5 de enero de 2018, siendo interpuesto frente a la misma recurso de casación inadmitido por auto del Tribunal Supremo de 18 de enero de 2019, siendo declarada la firmeza de la sentencia por diligencia de ordenación de 11 de marzo de 2019 (…)”.
“(…) En el caso analizado solo habría una composición parcialmente inadecuada del Consejo, si se tiene en cuenta la composición prevista en el Decreto 14/2018, de 17 de mayo, por el que se modifica el Decreto 1/2017, de 12 de enero, por el que se crea y regula el Consejo Regional de Medio Ambiente de Castilla y León. Este Decreto según reza su exposición de motivos surge precisamente para dar cumplimiento a la sentencia de la Sala 1475/2017, de 29 de diciembre (…)”.
“(…) De esta forma, ha de considerarse que la composición primigenia del Consejo y la posterior es prácticamente la misma, con el aumento de 2 a 4 de los vocales electivos pertenecientes a organizaciones cuyo objeto sea la defensa del medio ambiente. No puede entenderse, por lo tanto, sino que habría existido una composición defectuosa, pero que no puede considerarse que tenga carácter invalidante de las actuaciones del Consejo (…)”
“(…) En lo demás, el motivo de la discrepancia del representante de Ecologistas en Acción lo es por el desconocimiento de la memoria justifica del carácter cinegético de las especies, estudios estos que no tienen la relevancia expresada en la sentencia, si se tiene en cuenta el criterio doctrinal establecido en la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 2020 sobre la relevancia de los expresados informes, de forma que, en coherencia con ello, de una hipotética deficiencia formal, en relación con unos estudios no relevantes, no puede extraerse las consecuencias invalidantes a las que se llega.
Por otro lado, no puede entenderse que exista -frente a lo que se expresa en la sentencia- deficiencia alguna invalidante por el hecho de que no se hubieran comunicado en la convocatoria todos los documentos obrantes en las actuaciones administrativas que han servido de soporte para la adopción del Decreto recurrido (…)
Es decir que no es preceptivo que toda la documentación sea remitida con la convocatoria, sino solo cuando ello sea posible, y en este caso siendo una documentación de gran extensión, como es la memoria -que ésta sí obra en el expediente, como es fácil consultar-no es preceptivo que sea remitida (…)”
Voto particular concurrente: “(…) Y la cuestión se resuelve en estos términos: “la mera ausencia de los estudios o informes científicos, en la forma en la que se plantea, no puede ser considerada como causa de nulidad del Decreto impugnado”.
A mi entender, si lo que se dice es que no se comparte la valoración de la prueba que realiza la Sala sobre los informes obrantes en el expediente que sirven de fundamento al Decreto impugnado es un problema casuístico, limitado a ese caso, de valoración de prueba que no puede servir para excluir la valoración de la prueba que se haya practicado en este proceso, pues con arreglo al art. 87 bis de la LJCA el recurso de casación se limitará a las cuestiones de derecho con exclusión de las cuestiones de hecho.
De entenderse que lo que se quiere venir a decir es que no es necesario que en el expediente administrativo de elaboración de la disposición general mediante la que la Comunidad Autónoma va a regular el ejercicio de la caza y la pesca dentro de un determinado periodo consten los datos técnicos y científicos que proporcionen la información precisa para que los ciudadanos, los órganos que deben informar la norma y el propio órgano jurisdiccional que ha de ejercer el control de legalidad de la potestad reglamentaria,(entendiendo por información precisa la que conduzca a la conclusión de que se cumplen los requisitos legales que antes se han mencionado) discrepo de esa doctrina por las razones que expongo a continuación, teniendo en cuenta que esta posibilidad está prevista legalmente ( art. 88.3.b de la LJCA) y es trasunto de la independencia y responsabilidad en el ejercicio de la potestad jurisdiccional y del sometimiento único de los Jueces y Tribunales al imperio de la Ley ( art. 117 CE) (…)”.
Comentario de la Autora:
Nos encontramos con una más de las ramificaciones que preside la actividad cinegética en la Comunidad Autónoma de Castilla y León a nivel normativo y jurisprudencial, acompañada en este último caso por la emisión habitual de un voto particular discrepante del parecer mayoritario de la Sala, al que se suma como novedad un voto particular concurrente de la propia Magistrada Ponente de la sentencia.
En el fondo, lo que se discute es una mera cuestión procedimental relacionada con el Consejo Regional de Medio Ambiente de Castilla y León que se creó y reguló a través del Decreto 27/2015, de 8 de enero. La sentencia STSJ CL 4095/2017 dictada por esta misma Sala de 29 de diciembre de 2017 anuló varios preceptos del decreto al considerar que, a la vista de su composición, se había vulnerado el derecho de participación ciudadana, por lo que entiende que todo el órgano asesor está mal constituido.
La cuestión controvertida se ciñe a la validez de las disposiciones o actos posteriores relacionados con la actividad de la caza en los que se exige la intervención del Consejo mediante la emisión de informes de carácter preceptivo; cuando la sentencia que anuló su composición no era todavía firme y qué ocurre con posterioridad a la adquisición de la firmeza. Y aquí es donde se enfrentan dos posturas. El parecer mayoritario de la Sala entiende que la sentencia ya es firme al momento de enjuiciarse si se ha observado el procedimiento legalmente establecido en la elaboración del decreto impugnado, y, por tanto, considera que el informe ha sido evacuado por un órgano cuya norma de creación es nula, por lo que extiende la nulidad al decreto impugnado, sin apartarse de su propia doctrina ni desvincularse de sus anteriores resoluciones.
Por su parte, el Magistrado que emite el voto particular considera que, en este supuesto, la declaración de nulidad de una disposición de carácter general no puede aplicarse retroactivamente a los actos anteriores que no hubiesen adquirido firmeza por cuanto el informe que emite el Consejo es un acto de mero trámite y no un acto firme.
