Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid), de 15 de diciembre de 2023 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Luis Miguel Blanco Domínguez)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 4953/2023 – ECLI:ES: TSJCL: 2023:4953
Palabras clave: Calidad del Aire. Contaminantes. Ozono. Estaciones de tráfico. Ubicación. Zonificación. Mediciones. Red de calidad del aire. Documentos. Registros. Procedimientos.
Resumen:
La Sala examina el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la “Federación de Ecologistas en Acción de Castilla y León” contra la desestimación por silencio administrativo de su solicitud de 15 de abril de 2021 sobre reubicación y desdoblamiento de diversas estaciones de la Red de Control de Calidad del Aire de la Junta de Castilla y León, formulada ante el Director General de Calidad y Sostenibilidad Ambiental de la Junta de Castilla y León; y contra la Orden de 23 de febrero de 2022 de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente que declara la inadmisión del recurso de alzada interpuesto en fecha 13 de agosto de 2021 contra la indicada desestimación presunta.
La parte actora solicita la anulación de los actos recurridos y la condena de la Administración autonómica a reubicar las estaciones de tráfico en los emplazamientos de cada ciudad y a desdoblar en puntos de muestreo para contaminantes primarios y ozono.
Lo que en realidad pretende es un cambio de ubicación de las estaciones denominadas Aranda 2, Burgos 1, León 1, Miranda 2, Palencia 3, Salamanca 5 y Zamora 2. Considera que estas estaciones no cumplen los criterios de ubicación que exigen los Anexos III y IX del Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire. A su juicio, en el caso de aglomeraciones y otras zonas urbanas deben ser estaciones de tráfico y de fondo, es decir, deben reubicarse en aquellos emplazamientos donde haya más contaminación.
En segundo lugar, con el mismo argumento, pretende un desdoblamiento de las estaciones que miden el ozono de Aranda 2, Ávila 2, Medina del Campo, Miranda 2, Palencia 3, Ponferrada 4, Segovia 2, Soria y Zamora 2, considerando que deben ser estaciones urbanas y suburbanas.
Su planteamiento se basa en dos informes periciales elaborados a su instancia: “Tráfico y calidad del aire urbano en Castilla y León. Informe final de las campañas de medición de NO2, realizadas en noviembre de 2020 y febrero de 2021”, y “Calidad del aire urbano en los entornos educativos de Castilla y León”.
La Sala trae a colación la normativa aplicable al caso con el fin de determinar las obligaciones que corresponden a las CCAA a la hora de evaluar la calidad del aire dentro de su ámbito territorial, así como la clasificación de las zonas o aglomeraciones de territorio, y la medición de los distintos tipos de contaminantes. Al efecto, analiza el artículo 10 de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, los artículos 6.1, 7.1, 10.1 y 11 del Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire; su Anexo III, que se refiere a la evaluación de la calidad del aire y ubicación de los puntos de muestreo para la medición de las concentraciones de determinados contaminantes; y su Anexo IX que se refiere a los “criterios para clasificar y ubicar los puntos de medición para la evaluación de las concentraciones de ozono”.
Sobre esta base, la Sala entiende que el planteamiento de la actora no se corresponde con el que resulta del Anexo III citado por cuanto las estaciones de tráfico no tienen por qué ubicarse de manera exclusiva o preferente en aquellos puntos donde exista una mayor contaminación por concentración de tráfico, sino en aquellos puntos que, cumpliendo los requisitos expuestos, sean representativos de las concentraciones más altas a las que la población puede llegar a verse expuesta o que sean representativos de la exposición de la población.
Y lo mismo sucede con las estaciones de medición del ozono por cuanto el objetivo es evaluar la exposición de la población al ozono.
En segundo lugar, el Tribunal pone de relieve que la Red de Calidad del Aire de la Junta de Castilla y León está constituida por 22 estaciones automáticas que proporcionan las correspondientes mediciones de la calidad del aire. La Red dispone de un procedimiento de trabajo interno y la representatividad de las estaciones empleadas se confirma por las campañas efectuadas por unidades móviles. El informe elaborado por la empresa “Proyectos Medio Ambiente, S.A.” en 2017, evaluó la conformidad de los criterios de microimplantación y macroimplantación de dichas estaciones con arreglo a las previsiones del RD 102/2011 y concluye que las estaciones se acomodan a los criterios legales.
Frente a ello, dice la Sala, la parte actora se limita a afirmar que los criterios de ubicación de las estaciones no son los correctos, pero no aporta ninguna prueba para demostrar que se haya incumplido el régimen legal que resulta aplicable. En realidad, la recurrente sigue los criterios de ubicación establecidos en los anexos citados, pero con el fin de obtener un resultado que no es el buscado por tales criterios.
En este punto, “como el objetivo no es medir la calidad del aire, se han utilizado unos aparatos y se ha seguido una metodología que es totalmente distinta de la que sigue la Administración y la que exige la normativa citada”. De hecho, los resultados de las campañas de la parte actora se han obtenido utilizando captores pasivos que no cumplen con la norma técnica de medición del Anexo VII y, por tanto, no sirven para evaluar la calidad del aire. Y tampoco resulta admisible el criterio de “máxima contaminación” utilizado para la ubicación de los captadores pasivos.
Por otra parte, el anexo V del citado Real Decreto señala que, para mediciones indicativas de óxidos de nitrógeno, los datos deben tener una incertidumbre mínima del 25% y haberse obtenido con una determinada periodicidad, aspectos no observados en el informe pericial en el que se basa la demanda.
En definitiva, la Sala considera que los resultados obtenidos por la parte actora, ni constituyen un término válido de comparación ni tampoco ofrecen garantías de exactitud.
En otro orden, la parte actora pretende el desdoblamiento de las estaciones urbanas de ozono, ya que existe contradicción entre los criterios de ubicación de las estaciones que miden este gas y el NO2. Considera que debe añadirse una estación para medir el ozono con un emplazamiento suburbano y, por otro lado, como hay una estación urbana de fondo o suburbana en Ávila, Medina del Campo, Ponferrada y Segovia, es necesario añadir una de tráfico en emplazamiento urbano.
Tampoco este planteamiento le parece correcto a la Sala. En primer lugar, para los emplazamientos de tráfico, el Anexo III, apartado III. e) dice: “e) En los emplazamientos de tráfico, para todos los contaminantes, los puntos de medición deberán estar, al menos, a 25 m del borde de los cruces principales y a una distancia no superior a 10 m del borde exterior de la acera”. Es decir, el punto de referencia no es la carretera, sino la acera.
En segundo lugar, en opinión de la Sala, se debe tener en cuenta la zonificación efectuada por la Administración, así como las características poblacionales y territoriales de la Comunidad de Castilla y León – “en sitios pequeños no hay grandes diferencias de contaminación entre unos puntos y otros, ni hay tampoco diferencias espaciales como para poder separar un tipo de estación de otra…”-.
Por otra parte, también debe valorarse el comportamiento de cada contaminante y el hecho de que aparte de esta Red de Castilla y León, se utilizan estaciones de titularidad privada para esta evaluación y otras de titularidad pública distintas de aquella como es la estación de la red de contaminación atmosférica transfronteriza (EMET) del MITERD.
Lo que la Sala pone de manifiesto es que el desdoblamiento de estaciones exigido por la actora con distintas ubicaciones no está previsto en la normativa; ni tampoco ha probado que las mediciones efectuadas por la Administración hayan sido incorrectas.
Finalmente, la parte actora sostiene que la administración demandada no ha documentado detalladamente los procedimientos para la selección de los emplazamientos, ni ha registrado la información que justifique el diseño de la Red y la elección de la ubicación de todos los puntos de medición, lo que infringe el epígrafe IV del Anexo III y el epígrafe III del Anexo IX del Real Decreto 102/2011.
Para el examen de este motivo, la Sala toma en consideración el cambio normativo que se ha producido en el citado Real Decreto 102/2011 a través de la modificación introducida por el Real Decreto 39/2017, de 27 de enero, que prevé aquellas exigencias.
La Sala llega a la conclusión de que antes de la modificación introducida por el Real Decreto 39/2017, de 27 de enero, no consta ninguna objeción al diseño de la Red y ubicación de las estaciones. Sin embargo, el propio apartado IV prevé que “La documentación deberá actualizarse si resulta necesario y revisarse al menos cada cinco años para que los criterios de selección, el diseño de la red y la ubicación de los puntos de medición sigan siendo válidos y óptimos a lo largo del tiempo. La documentación deberá presentarse a la Comisión Europea a más tardar a los tres meses de haber sido solicitada”.
La Sala dice textualmente que “desde la entrada en vigor de la norma citada, se han producido cambios en algunas estaciones por los motivos obrantes en el informe que consta en el documento nº 1”.
Al efecto, estima parcialmente el recurso y anula los actos impugnados citados al inicio de este apartado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) El Anexo III del Real Decreto 102/2011, de 28 de enero se refiere a la “Evaluación de la calidad del aire y ubicación de los puntos de muestreo para la medición de las concentraciones de dióxido de azufre, dióxido de nitrógeno y óxidos de nitrógeno, partículas (PM10 y PM2,5), plomo, benceno, monóxido de carbono, arsénico, cadmio, mercurio, níquel e hidrocarburos aromáticos policíclicos en el aire ambiente y los depósitos de arsénico, cadmio, mercurio, níquel e hidrocarburos aromáticos policíclicos ( artículos 6 , 7 y 9)” y el Anexo IX de esa misma norma se refiere a los “Criterios para clasificar y ubicar los puntos de medición para la evaluación de las concentraciones de ozono (artículo 11)”.
El apartado II de ese Anexo III se refiere a los criterios de macroimplantación de los puntos de muestreo para la protección de la salud humana (apartado a) y dice: “Los puntos de muestreo orientados a la protección de la salud humana deberán estar situados de manera que proporcionen datos sobre:
I. Las áreas situadas dentro de las zonas y aglomeraciones que registren las concentraciones más altas a las que la población puede llegar a verse expuesta, directa o indirectamente, durante un período significativo en comparación con el período de promedio utilizado para el cálculo del valor o valores límite o, para el arsénico, el cadmio, el níquel y el B(a)P, valores objetivos.
II. Las concentraciones registradas en otras áreas dentro de las zonas y aglomeracionesque son representativas de la exposición de la población”.
“(…) De la lectura de los criterios expuestos resulta que una cosa es medir las emisiones de tráfico, calefacciones o industrias (aire contaminado sin mezclar con el aire ambiente) y otra cosa es medir este aire ambiente, es decir lo que respira la mayor parte de la población y siempre durante un periodo significativo de tiempo en comparación con el período promedio utilizado para el cálculo del valor o valores límite.
Lo que ahora interesa es la medición de ese aire ambiente en la medida en que perjudica a la salud humana.
Debe, además, precisarse que la medición de la calidad del aire se refiere no a las ciudades o municipios sino a las aglomeraciones o zonas, que son conceptos jurídicos que define la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera (…)”.
“(…) Por otro lado, como de manera muy insistente sostiene la parte actora -y así se puso de manifiesto en la ratificación del informe pericial ya referido- el objetivo de sus campañas no es medir la calidad del aire, pero lo cierto es que los criterios de ubicación de las estaciones sirven a esos efectos, de modo que no se entiende que se intente demostrar que las estaciones de la Red incumplen los criterios de ubicación y al mismo tiempo se afirme que dicha parte no ha medido la calidad del aire (…)”.
“(…) En segundo lugar, el Anexo V del citado Real Decreto relativo a los Objetivos de calidad de los datos y presentación de los resultados de la evaluación de la calidad del aire para el dióxido de azufre, dióxido de nitrógeno (NO2) y óxidos de nitrógeno, monóxido de carbono, benceno, partículas, plomo y ozono indica que para mediciones indicativas de óxidos de nitrógeno los datos deben tener una incertidumbre mínima del 25% y haberse obtenido con una determinada periodicidad, aspectos no observados en el informe pericial en el que se basa la demanda.
Debe repararse en este punto que no se trata de los datos de las unidades móviles que utiliza la Administración, sino de los datos que resultan de las estaciones instaladas (…)”.
“(…) En principio, según resulta de las pruebas periciales de la parte demandada, en sitios pequeños no hay grandes diferencias de contaminación entre unos puntos y otros, ni hay tampoco diferencias espaciales como para poder separar un tipo de estación de otra, a lo que hay que añadir que una misma estación puede medir distintas partes del territorio cuando hay homogeneidad entre los elementos a tener en cuenta, tales como población, tráfico, clima, etc….
De hecho, el perito Sr. Octavio en su informe y en la ratificación del mismo razonó la similitud de resultados entre una estación de tráfico y de ozono.
Hay que recordar que el objetivo para la protección de la salud humana, que es el que ahora interesa, es evaluar la exposición de la población al agente contaminante.
Por otro lado, hay que tener en cuenta el comportamiento de cada contaminante. Así el ozono es un contaminante secundario, que no se emite directamente, sino que se forma en la atmósfera, que es donde tiene lugar el proceso químico, y su presencia no depende de los puntos de emisión. Es más, dado que el NO2 destruye el ozono no debe medirse en el interior de las ciudades.
El ozono en Castilla y León tiene un origen foráneo y por ello su concentración a nivel regional es bastante uniforme, por lo que no se puede afirmar sin más que las estaciones como Aranda 2, Miranda 2, Palencia 3, Soria y Zamora por ser estaciones urbanas no son adecuadas para medir ozono (…)
A la vista de todo ello, consideramos que el informe titulado “Episodios de contaminación por ozono en Castilla y León” no altera cuanto hemos razonado, ya que, en primer lugar, según resultó de la prueba practicada, la escasa representatividad de las estaciones se limita a una zona específica próxima a Portugal y el perito de la Administración explicó, entre otras cosas, que a resultas de ellos instalaron unidades móviles en Maillo, Peñausende, Zamora y Valderas confirmando la representatividad de las estaciones a las que se refería la parte actora (…)”.
“(…) Así la redacción actualmente vigente del epígrafe IV del Anexo III, tras la modificación introducida por el Real Decreto 39/2017, de 27 de enero, dice: “Las autoridades competentes responsables de la evaluación de la calidad del aire deberán documentar detalladamente, para cada una de las zonas y aglomeraciones, los procedimientos para la selección de los emplazamientos, así como registrar la información que justifique el diseño de la red y la elección de la ubicación de todos los puntos de medición.”
Y el epígrafe III del Anexo IX dice: “Se seguirán las directrices descritas en el apartado IV del anexo III, exigiéndose, además, la adecuada selección e interpretación de los datos de seguimiento en el contexto de los procesos meteorológicos y fotoquímicos que afecten a las concentraciones de ozono medidas en el emplazamiento de que se trate” (…)”.
Comentario de la autora:
La sentencia pone de relieve la necesidad de evaluar la calidad del aire para lograr la protección de la salud de las personas sobre la base del cumplimiento de los criterios específicos establecidos en el RD 102/2011 y de la metodología establecida por la Unión Europea. Lo fundamental es evaluar la exposición de la población al agente contaminante, de ahí que las estaciones de tráfico no deban ubicarse en exclusiva o con carácter preferente en aquellos puntos de mayor contaminación por concentración de tráfico.
Otra idea que se desprende de la resolución judicial es la conexión existente entre la evaluación de la calidad del aire en una comunidad autónoma con unas características peculiares como Castilla y León, y la ubicación de las estaciones de la Red, que en principio cumplen con las exigencias de control de calidad y trazabilidad de las mediciones. Se suma que, la normativa aplicable al caso concreto, no prevé el desdoblamiento de estaciones para que unas midan el ozono y otras el resto de contaminantes.
El único motivo de recurso que se ha acogido y que ha desembocado en la estimación parcial del recurso es el relativo a la obligación de documentación de los procedimientos y registro por parte de las autoridades responsables de la evaluación de calidad del aire y su actualización, de conformidad con lo dispuesto en el apartado IV del Anexo III del RD 102/2011, tras la modificación introducida por el RD 39/2017, de 27 de enero. Con anterioridad a esta norma, lo que se exigía era documentar el tipo de estación y con posterioridad, resulta obligatorio documentar el concreto emplazamiento para cada una de las zonas y aglomeraciones. Documentación que al parecer no ha sido objeto de actualización ni revisión por parte de la Administración en relación con los cambios habidos para algunas de las estaciones.
