Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla – La Mancha de 2 de octubre de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Inmaculada Donate Valera)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid.
Fuente: ROJ: STSJ CLM 2529/2020 – ECLI: ES: TSJ CLM: 2020: 2529
Palabras clave: Dominio público. Fiscalidad. Energía. Energía eléctrica.
Resumen:
Hoy comentamos la impugnación de la “Ordenanza Fiscal reguladora de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos” publicada en el Boletín oficial de la provincia de Guadalajara el 5 de enero de 2018. En concreto, se controvierten los preceptos relativos a la regulación de la cuantía de la tasa (artículo 4), los preceptos del “Anexo de Tarifas” aplicables al transporte de energía eléctrica, y la regulación de la gestión de la tasa (artículos 6 y 7).
Siendo parte actora Red Eléctrica de España SAU y parte demandada el Ayuntamiento de Alcolea del Pinar, la mercantil alega que “la aplicación de la tasa combatida a las instalaciones de transporte de energía eléctrica entraña un supuesto de doble imposición respecto de la exacción del gravamen en su modalidad del 1,5%”; y que el régimen reglamentario para su cuantificación conlleva al gravamen de una manifestación económica ficticia, vulnerando el artículo 31.1 de la Constitución Española. Por remisión a las letras a) y c) del artículo 24.1.del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LHL), razona que las cantidades satisfechas en concepto de peajes o derechos de interconexión son consideradas como ingresos brutos de facturación. De modo que el establecimiento de otra retribución adicional sobre el aprovechamiento del dominio público local que hacen las instalaciones entraña un supuesto de doble imposición y vulnera el principio de capacidad económica. A ello, añade que el gravamen recae sobre una capacidad económica ficticia, manifestada en construcciones aún inexistentes, de modo que los parámetros contenidos en el “Anexo de Tarifas” se calcularon atendiendo a una magnitud ficticia y agrega que el gravamen controvertido se tiene la configuración legal de una figura de naturaleza impositiva, vulnerando el orden competencial constitucional que impide a las entidades locales establecer una figura como la de autos (artículos 133.2, 31.3, 137, 140 y 142 CE; artículos 4.2 y 8 LGT; artículos 106.1, 105 LBRL; y artículos 1.1, 2.1.b), 56 y 59 LHL). Finalmente, controvierte el régimen reglamentario de cuantificación de la tasa, que entiende desproporcionada, y de su gestión. El Ayuntamiento se opone a los motivos esgrimidos.
El Tribunal se remite a distintos pronunciamientos propios y del Alto Tribunal, entre los que destacan las SSTSJ de la misma Sala que ahora enjuicia, de 12 de mayo de 2020, de 6 de marzo de 2019 y de 2 de diciembre de 2019 en un supuesto similar; y las SSTS de 19 de octubre de 2017 y de 26 de febrero de 2019.
En base a los mismos, resuelve, a grandes rasgos, lo siguiente:
- Que la Ordenanza controvertida cuantifica correctamente la cuota de la tasa. Para ello, toma en consideración el valor del suelo conforme al valor catastral y al cuadro de equivalencias. No obstante, precisa que sí cabe la posibilidad de aplicar coeficientes o parámetros distintos. La Sala enfatiza que no le compete pronunciarse respecto a la última cuestión.
- A los anteriores efectos, precisa que dicha cuantificación no busca equipararse al precio de mercado del suelo donde se emplazar las instalaciones para el aprovechamiento dominio público local, sino el valor de la utilidad de propio aprovechamiento. Y para determinar este extremo pueden aplicarse distintos criterios, susceptibles de control judicial sin que quepa que la Sala sustituya el criterio municipal por el propio, pues su única labor es determinar si el resultado es conforme a la Ley y las decisiones adoptadas son motivadas, razonadas y basadas en criterios objetivos, proporcionados y no discriminatorios, determinados con transparencia y publicidad.
- Seguidamente, reconoce las competencias locales para el establecimiento de una tasa como la de autos y el margen existente a la hora de valorar el aprovechamiento especial y el método o los criterios para el cálculo de la tasa, enfatizando que estas apreciaciones deben atender a criterios técnicos. Dichos criterios son cuestionados por la recurrente mediante un informe pericial que, sin embargo, no fue ratificado en sede judicial. Asimismo, esta parte tampoco acredita ni rebate adecuadamente los valores recogidos en la Ordenanza. Relacionando esta alegación con un supuesto similar, la Sala alude a que las entidades locales pueden valerse de informes tipo, realizados por gabinetes especializados, como el realizado por la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP).
- En lo que al fondo del asunto se refiere, en concreto, la eventual aplicación de las letras a) o c) del apartado 1 del artículo 24 LHL, la Sala determina que las líneas de transporte titularidad de la actora son de alta o muy alta tensión, de modo que no puede interpretarse que queden sujetas a la letra c). En conexión con este punto, añade la necesidad de acreditar el abono directo o indirecto de la tasa del 1,5%.
Consecuentemente, desestima el recurso interpuesto por la mercantil.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Por ello procede considerar que en este caso la Ordenanza impugnada al cuantificar la cuota atendiendo al valor del suelo conforme al valor catastral y conforme al cuadro de equivalencias no cuestionado, se ha ajustado a la normativa fiscal y de valoración que resulta correcta, otra cosa es que se hubieran podido aplicar coeficientes u otros parámetros, pero a la Sala no le compete hacer juicios de oportunidad, sino jurídicos”.
“(…) 1) Al cuantificar la tasa no se trata de alcanzar el valor de mercado del suelo por el que discurren las instalaciones que determinan el aprovechamiento especial o el uso privativo del dominio público local, sino el de la utilidad que esos aprovechamientos o usos reportan. Por ello, son admisibles todos los métodos que, cualquiera que sea el camino seguido, desemboquen en un valor que represente la utilidad en el mercado obtenida por el sujeto pasivo. Al controlar esa elección los tribunales de justicia no podemos sustituir la opción municipal por nuestro subjetivo criterio. Tan sólo nos compete comprobar que la elección conduce al resultado querido por la Ley y lo hace aplicando, motivada y razonadamente, criterios objetivos, proporcionados y no discriminatorios, determinados con transparencia y publicidad.
2.) Siendo así:
2.1.) No cabe calificar de inadecuado acudir para determinar el aprecio que corresponde a esa utilidad al valor catastral del suelo, que tiene siempre como límite el del mercado [ artículo 23.2 del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto legislativo 1/2004, de 5 de marzo (BOE de 8 de marzo) [“TRLCI” en adelante], valor catastral que en el caso de la Ordenanza discutida es el rústico con construcciones [el valor catastral es la suma del valor del suelo más el de las construcciones (artículo 22 TRLCI)], por ser de esa naturaleza el suelo por el que discurren las instalaciones cuyo establecimiento determina el uso del dominio público local con exclusión de los demás que provoca la exacción de la tasa. Téngase en cuenta que, a efectos catastrales, se reputan construcciones las instalaciones industriales, considerándose, entre otras, los diques, tanques, cargaderos, etc. [artículo 7.4.b) TRLCI], lista abierta que permite calificar de tales a las líneas aéreas de alta tensión a que se refiere la Ordenanza discutida en el anexo I.
2.2.) La toma en consideración de tales infraestructuras para calcular la base imponible de la tasa resulta adecuada a la finalidad perseguida por el legislador: si se trata de valorar la utilidad que proporciona al sujeto pasivo el uso privativo o el aprovechamiento especial del dominio público local por la instalación de los mencionados elementos relativos a la distribución de electricidad, parece de todo punto razonable tomarlas en consideración. Desde luego está fuera de lugar la pretensión de la recurrente de que se consideren exclusivamente valores o parámetros propios del suelo rústico o de su aprovechamiento agropecuario, obviando que el hecho imponible de la tasa viene determinado por el aprovechamiento por su parte del dominio público local para su actividad de transporte y distribución de energía eléctrica.
3.) La aplicación del coeficiente RM previsto en la normativa catastral encuentra plena justificación en la medida en que se trata de cumplir el mandato legal de que el valor catastral no supere al de mercado. Como quiera que la base imponible se determina por el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada del aprovechamiento especial o el uso privativo del dominio público local, parece de todo punto ajustada a las exigencias legales la aplicación de un coeficiente que tiene por designio evitar que el valor catastral de los bienes considerados supere al del mercado. No compartimos la perplejidad de la recurrente ante la eventualidad de que el valor de la utilidad pueda ser superior al catastral del suelo por el que discurren las líneas, porque, como ya hemos indicado, no se trata de gravar un suelo rústico de uso agropecuario, sino la utilidad que le reporta al sujeto pasivo la utilización privativa o el aprovechamiento especial del mismo, con exclusión de los demás, para una actividad netamente industrial consistente en transportar y distribuir energía eléctrica.
Desde una perspectiva técnica, se podrá discutir si otros parámetros distintos de los elegidos hubieran sido más adecuados para determinar el valor de esa utilidad, pero en un juicio estrictamente jurídico, como el que nos incumbe, se debe concluir que el Ayuntamiento de Puebla de Don Rodrigo ha aplicado para determinar la base imponible y las tarifas de la tasa que regula la Ordenanza impugnada unos parámetros objetivos, proporcionados y no discriminatorios que respetan las exigencias del artículo 24.1.a) TRLHL, ejerciendo así su potestad conforme a los criterios que dimanan de la jurisprudencia”.
“(…) Pues bien, partiendo del amplio margen de maniobra de las autoridades locales para la determinación del valor del aprovechamiento especial y la potestad local para la elección del método o los criterios a aplicar para calcular la tasa y a la vista de las extensas, justificadas y razonables consideraciones del informe técnico económico, no cabe, en modo alguno, admitir que haya existido falta de publicidad o transparencia o de expresión de la metodología para alcanzar el resultado que figura en las tarifas, pues se refleja claramente la normativa aplicable la fórmula en cuestión los criterios y legislación para determinar el valor que tendría en el mercado la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local y ello con los parámetros sentados por nuestro Alto Tribunal.
Por ello procede considerar que en este caso la Ordenanza impugnada al cuantificar la cuota, atendiendo al informe técnico-económico que sirve de soporte a la misma, se ha ajustado a la normativa fiscal y de valoración que resulta correcta, otra cosa es que se hubieran podido aplicar otros coeficientes o parámetros, pero a la Sala no le compete hacer juicios de oportunidad, sino jurídicos, como ha concluido también recientemente el Tribunal Supremo Sala 3ª, sec. 2ª, en sentencia de 21 de marzo de 2017, nº 489/2017, rec. 1238/2016 , donde se afirmaba que:
“En un juicio estrictamente técnico, se podrá discutir si otros parámetros distintos de los elegidos hubieran sido más adecuados para determinar el valor de esa utilidad, pero en un juicio estrictamente jurídico, como el que nos incumbe, se debe concluir que el Ayuntamiento ha aplicado para determinar la base imponible y las tarifas de la tasa que regula la Ordenanza impugnada unos parámetros objetivos, proporcionados y no discriminatorios que respetan las exigencias del artículo 24.1.a) TRLHL ejerciendo así su potestad conforme a los criterios que dimanan de la jurisprudencia”.
Cierto es que en el presente caso se ha presentado por la parte recurrente informe pericial, considerada como documental, cuyo perito concluye que el método de valoración propuesto en el informe económico en el que se basa la Ordenanza Fiscal , establece un valor de mercado muy por encima de los que podrían determinarse por el método por él propuesto, pero cabe destacar que ni el citado informe ha sido ratificado en sede judicial, ni la parte ha propuesto prueba alguna que acredite que los valores recogidos en la Ordenanza Fiscal sean superiores al valor de mercado, ni siquiera se ha propuesto la declaración del Perito, con el fin de poder rebatir lo previsto en el informe técnico económico que ha servido de base a la Ordenanza Fiscal cuestionada.
Así, sin perjuicio de no acreditarse debidamente tal extremo, es lo cierto que el método propuesto en el informe técnico económico, en el que se fundamenta la Ordenanza impugnada, se ha ajustado a la normativa fiscal y de valoración que resulta correcta, y todo ello con independencia que se hubieran podido aplicar coeficientes u otros parámetros, pues como se ha dicho, a la Sala no le compete hacer juicios de oportunidad, sino jurídicos.
Y decimos esto, porque, como hemos expuesto, dicho informe pericial no permite considerar que el método aplicado en el informe técnico económico que sirve de base a la aplicación de la Ordenanza cuestionada no sea conforme a la normativa aplicada en el mismo, ni a la jurisprudencia sobre esta cuestión, dado que, la actora, lo que cuestiona es el punto de partida para determinar ese valor de mercado pretendiendo anteponer su criterio, frente al informe técnico económico, pero el mismo no resulta suficiente a juicio de esta Sala para desvirtuar el método y parámetros utilizados en el informe técnico económico, dado que éste se ajusta a los criterios jurisprudencialmente sentados al efecto.
En conclusión, el informe técnico-económico que sirve de sostén a la Ordenanza impugnada, no queda desvirtuado por el dictamen pericial judicial emitido a instancias de la demandante, no incurriendo en infracción de los artículos 24.1.a ) y 25 TRLHL, ni en vulneración de los principios de capacidad económica, interdicción de la arbitrariedad y proporcionalidad, ni de transparencia y publicidad, por lo que en este caso y atendiendo al motivo de impugnación de la Ordenanza enjuiciada procede desestimar el mismo”.
“(…) El hecho, sin más, de que el informe técnico-económico se sustente en un “informe tipo” realizado para la Federación Española de Municipios y Provincias por el gabinete que la asesora no niega su capacidad para justificar y sustentar la decisión impositiva que la Ordenanza incorpora”.
“(…) No es el caso de la actora porque no cumple con los requisitos para que satisfaga la prevista en el art. 24.1 c) TRLHL ya que las líneas que tiene son transporte en alta o muy alta tensión, como ella misma admite. Sin que por otra parte acredite que pague la tasa del 1,5 %. No acredita que la pague ni directa ni indirectamente.
Pues bien, en ningún caso cabe considerar que estamos ante un supuesto de doble tributación instaurado por la Ordenanza impugnada en relación con la tasa del 1,5 %. Ello ya ha sido tratado por la STSJ Extremadura de 29.5.2018, nº 231/2018, que dispone:
Entendemos que se trata de dos tasas diferentes: una que afecta a las vías públicas, que se encuentra en el apartado 1 C del artículo 24 de la Ley de Haciendas Locales de 2004 y la que ahora es objeto de impugnación que se encuentra en el apartado a) del mismo precepto y se refiere al dominio público general y diferente del anterior, y que como señala el Ayuntamiento tienen por objeto diferentes compañías suministradoras mientras que en un caso se trata de las comercializadoras y suministradoras en media y baja tensión, la tasa del apartado a), de que ahora nos ocupamos es propia de las empresas de alta tensión sin que pueda considerarse algún tipo de sustituto y teniendo en cuenta igualmente la sentencia del Tribunal Supremo 18 de junio de 2007, recaída en el recurso 57/2005 , que así lo declara y cuya base imponible es diferente en ambas, teniendo en cuenta también los diferentes parámetros sobre la base imponible que utilizan. Como señalan las partes existe sobre la materia un cuerpo jurisprudencial (entre otras las STS 2708, 2727 y 2728/2016 de 21-12- 2016) que señala , transcribimos la sentencia 2727/2016 , que dicen en sus f. jurídicos tercero, cuarto y quinto: “ TERCERO.- Corresponde ahora examinar la cuestión de fondo suscitada en la demanda, que coincide con la que plantea el primer motivo del recurso de casación…” (FJ 2º)”.
Comentario de la Autora:
El pronunciamiento que traemos a colación, si bien no tiene un contenido directamente medioambiental, conecta con algunas cuestiones interesantes desde el punto de vista de la gobernanza en materia de clima y energía.
Es el caso de la controversia suscitada en relación con el informe tipo de la FEMP, asociación que agrupa a más del 95% de los gobiernos locales españoles, en el que se sustenta la Ordenanza impugnada para la cuantificación de la tasa sobre el aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos. El pronunciamiento reconoce que no tiene nada de raro que las entidades locales, en un ejercicio de cooperación estimable, establezcan unas pautas comunes para justificar de forma técnica la adopción de este tipo de tasas.
Esta cuestión no es baladí si pensamos que, en el ámbito jurídico ambiental, las administraciones locales tienen encomendada la emisión de diferentes informes de contenido técnico, en ocasiones vinculantes. De modo que la disponibilidad de esta clase de informes o plantillas estandarizadas, elaboradas por personal con formación específica, facilita enormemente el despliegue de medidas de competencia local armonizadas a nivel estatal.
