Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha de 13 de septiembre de 2018 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Miguel Ángel Pérez Yuste)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ CLM 2205/2018 – ECLI:ES:TSJCLM:2018:2205
Temas Clave: Delito ecológico; Derecho penal; Procedimiento administrativo; Procedimiento sancionador
Resumen:
Por un particular se interpone recurso contencioso-administrativo contra una Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural por la que se inadmite a trámite la solicitud de revisión de oficio presentada contra una Resolución de 2010 por la que se le imponía una multa de 3.000 euros por la comisión de una infracción menos grave prevista en la Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Castilla-La Mancha.
El sustento de la revisión de oficio solicitada era que el recurrente había sido sancionado penalmente por los mismos hechos mediante sentencia de un Juzgado de lo Penal de Ciudad Real en 2014 (confirmada con posterioridad por la Audiencia Provincial en 2015, declarando ya en 2016, mediante Auto, que la responsabilidad civil derivada había sido satisfecha).
De este modo, arguye el recurrente que habida cuenta de la existencia de una condena penal, resultaría de aplicación el principio non bis in ídem, lo que implicaría que la actuación sancionadora de la Administración debió quedar subordinada a la jurisdicción penal, lo que imposibilitaría la doble sanción administrativa y penal (artículos 24 y 25 de la Constitución).
La administración por su parte argumenta que la sanción administrativa (en el año 2010) es muy anterior a la condena penal (en el año 2014), siendo que además el recurrente dejó pasar hasta 21 meses desde la condena penal hasta la solicitud de revisión de oficio, lo que constituiría un ejercicio abusivo de la facultad de revisión.
La Sala, tras analizar los hechos, entiende que la concurrencia de este principio de non bis in idem no está sujeto a las fechas de una u otra sanción, sino que es necesario analizar si se dan o no los presupuestos materiales y formales de dicho principio. En lo concerniente a lo material, la Sala constata que existía identidad entre los hechos y fundamentos de la sanción administrativa y de la penal. En lo referente a la vertiente formal, entienden los juzgadores que resulta determinante que fuese la propia administración autonómica sancionadora la que precisamente remitió a la Fiscalía el atestado del Seprona, lo que dio inicio al proceso penal. Desde ese momento, debió la administración haber propuesto la suspensión del procedimiento administrativo sancionador, en aplicación de lo dispuesto en el hoy derogado Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora (tal regulación se halla actualmente en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).
De este modo, la Sala estima el recurso contencioso-administrativo contra la denegación de la tramitación de la revisión de oficio. Pero no sólo decreta su nulidad, sino que además entra a dictaminar sobre el fondo del asunto, anulando también la sanción administrativa impuesta en 2010, ordenando la devolución al recurrente del importe satisfecho por dicha sanción.
Destacamos los siguientes extractos:
“Dice la Administración que “no estaríamos ante un supuesto de “bis in idem”, pues la resolución sancionadora administrativa recurrida se dictó en el año 2010, cuatro años antes que la sentencia penal”, lo que implica que, de serlo, sí estaríamos ante causa de nulidad de pleno derecho del artículo 62.1, y por tanto susceptible de revisarse.
Pero la concurrencia o no del bis in ídem, no está determinado por el momento en que se dicta una u otra de las sanciones, administrativa y penal, pues necesariamente han de dictarse en momentos diferentes, sino porque se den los presupuestos materiales o formales de dicho principio: identidad de hechos, sujeto y fundamento que originan la doble sanción, –bis in ídem material-, o bien, la tramitación del procedimiento administrativo sancionador cuando la Administración conocía, o debía conocer, que existía ya un procedimiento penal por los mismos hechos y no paralizó aquél -bis in ídem formal-. Y en este caso, avanzamos, se vulneró el principio bis in ídem desde ambas perspectivas, material y formal”.
“Dice la JCCM que, al impugnarse la inadmisión a trámite de la revisión de oficio, el Tribunal, en el caso de sentencia estimatoria, no pueden conceder el fondo de lo pedido, sino, sencillamente, condenar a la Administración a tramitar la revisión de oficio -STS de 7-3-1992 y 30-6-2009-.
No estamos de acuerdo con esta afirmación si se toma de forma absoluta; no podemos olvidar cuál es la regla general que deriva del Artículo 106. 1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece el previo dictamen del Consejo Consultivo, esto es, la tramitación administrativa; pero lo cierto es que la Administración, en lugar de hacerlo, inadmitió a trámite la solicitud de revisión, y de esta actuación se extraen consecuencias perjudiciales para el recurrente, quien pagó la sanción hace más de 10 años, y tendría que volver hacia atrás, con la inadmisible dilación que ello implica.
Es cierto, como dice el recurrente, que este Tribunal, en algunos casos, ya entró en el análisis de la cuestión de fondo, y ejemplo de ello fue la Sentencia de esta Sala de 31-3- 2016. FJ 3º, que transcribe.
No solamente en dicha sentencia, pues también así hemos actuado en las numerosas sentencias dictadas en procedimientos selectivos del SESCAM; dicha pauta de actuación se sustentó, a su vez, en sentencias del Tribunal Supremo de 1-6-2007, Rec. nº 6784/2005. -ROJ: STS 4129/2007- que a su vez transcribe la sentencia de 7-2-2007 que no acuerda la retroacción para la tramitación de la revisión, sino que directamente declara la nulidad de la exclusión de los recurrentes en la relación de aspirantes que superaron las pruebas selectivas y se les reconoce el derecho a que se les tuviera por superado el proceso selectivo”.
“Como antes decíamos, entendemos que se ha vulnerado dicho principio bis in ídem, sustantiva y procesalmente.
Materialmente, porque ha sido sancionado doblemente por los mismos hechos y fundamentos; basta la lectura de los hechos declarados probados de la Sentencia nº 110/14 de 5-5-2014 dictada por el Juzgado Penal nº 3 de Ciudad Real, que recoge, entre los hechos probados, lo siguiente:
“El acusado Braulio, ha sido sancionado en la vía administrativa por estos mismos hechos, habiéndole impuesto una multa de 3.000 €, que ya ha satisfecho”.
En realidad, ni la Administración ni el letrado de la JCCM han entrado en este análisis, ni lo han cuestionado, siquiera ante la posibilidad de que el Tribunal pudiera examinar el fondo.
Formalmente, porque la Administración, a través de la Consejería de Agricultura, remitió el Atestado del SEPRONA a la Fiscalía el 3-4-2009 (folio 101 del expediente), quien formuló denuncia en el Juzgado nº 1 de Puertollano el 15-5-2009, incoándose Diligencias Previas nº 826/2009 el 15-6-2009 (folio 102).
Pues bien, así las cosas, otra Consejería, la de Industria Energía y Medio Ambiente, que debemos considerar inseparables como integrantes de una sola Administración Autonómica, decide, incumpliendo lo dispuesto en el artículo 7 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, iniciar el 4-9-2009 un Expediente Administrativo Sancionador.
No debió hacerlo, y en todo caso, debió haber consultado sobre el destino y actuaciones remitidas a la Fiscalía, que dieron origen al procedimiento penal a fin de paralizar el procedimiento administrativo.
El hecho de que se resolviera mucho antes el procedimiento administrativo que el penal, deriva de muchos factores que son marginales respecto de la cuestión que nos ocupa”.
Comentario del Autor:
Resulta evidente que la (re)evolución del derecho ambiental no sólo es un tema vinculado al derecho administrativo o al derecho internacional. Así por ejemplo el derecho penal ha ido prestando una creciente atención sobre esta materia, innovando nuevos delitos o incrementando condenas por las infracciones cometidas contra el medio ambiente o por conductas con repercusiones sobre el mismo (incluso simplemente por el riesgo creado), erigiéndose como una herramienta poderosa para impedir que determinadas actividades humanas deterioren el medio ambiente. Y ello a pesar de que la jurisdicción penal se ha venido caracterizando por ser la “última ratio”. De tal circunstancia surge la cuestión de lo que sucede cuando concurren sobre unos mismos hechos el derecho penal y el administrativo, resuelto como sucede en otros ámbitos, mediante la aplicación del principio non bis in idem. De esta manera, la jurisdicción penal se sitúa por encima de la administrativa.
Ciertamente, la sentencia no constituye una nueva interpretación de un principio muy consolidado en nuestra legislación, reconocido por otra parte a nivel internacional (artículo 14.7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, New York, 1966). Pero sí que al menos nos sirve de recordatorio de su aplicación en los cada vez más asuntos en los que una contravención del derecho constituye simultáneamente una infracción administrativa y penal.
Resulta también reseñable que la Sala no se ciñe únicamente a declarar que deba admitirse la tramitación de la revisión de oficio solicitada, sino que además entra sobre el fondo del asunto, resolviendo la revisión y anulando en consecuencia la sanción administrativa impuesta. Todo ello a fin de evitar las consecuencias perjudiciales para el recurrente por la dilación en la devolución de la sanción administrativa ya abonada muchos años atrás.
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