Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 23 de diciembre de 2022 (Sala de lo Contencioso, Sección 1, Ponente: José Ignacio López Cárcamo)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ:STSJ CANT 1400/2023 – ECLI:ES:STSJCANT:2023:1400
Palabras clave: Instrumentos de planificación. Ordenación de los recursos naturales.
Resumen:
La sentencia de autos resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dos particulares contra el Decreto 76/2018, por el que se aprueba el PORN de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel. La parte actora solicita la anulación del PORN y, subsidiariamente, la anulación de la zonificación como Zona de Uso General de dos parcelas anteriormente incluidas en la Zona de Uso Compatible. La cuestión estriba en la eventual realización de actividades turísticas que pueden afectar a los valores naturales. A estos efectos, la actora alega falta de racionalidad y coherencia interna a la vista del artículo 35, y sostiene que no se ha justificado suficientemente la elección de los criterios para la delimitación de la Zona de Uso Compatible.
La Sala se remite la extensa jurisprudencia acerca de la planificación de los recursos naturales, y al artículo 17 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, y al artículo 2 del Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, por el que se aprueba el Plan Director de la Red de Parques Nacionales, sobre las Directrices básicas en materia de conservación de recursos naturales, a las que debe ajustarse el PORN, para determinar que siempre que no se parta de la identificación de las especificidades inherentes a los recursos naturales objeto de protección de la zona regulada, el plan es nulo.
En este sentido, reconoce que el ejercicio de la planificación tiene un componente reglado que coexiste con un ámbito de actuación discrecional. Y es dentro del espacio de la discrecionalidad donde la Administración debe acreditar la correcta definición de los objetivos de conservación específicos, y justificar los criterios de zonificación y el establecimiento de medidas de conservación y de gestión. Aspectos que el Tribunal entiende que no concurren en la aprobación del PORN impugnado, a la vista de las pruebas e informes presentados.
Consecuentemente, estima el recurso y anula la disposición impugnada. En cualquier caso, recuerda que, en base al artículo 72.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial “Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen”.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) En conclusión, en la adecuación a derecho de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales se trata, como indica la STS, Sala 3ª, sec. 5ª, de 18-07-2013, rec. 5845/2009, de determinar si el mismo, en la forma en que ha sido redactado y aprobado, cumple o no con las exigencias legales básicas para tal tipo de instrumentos de protección de los espacios naturales. Y en la medida en que no se haya partido de la identificación de los peculiares, específicos y concretos recursos naturales objeto de protección de la zona, el plan será nulo. La propia STS, Sala 3ª, sec. 5ª, de 26-10-2010, rec. 4155/2007 relativa al anterior PORN de las Marismas recordaba que “muchas de las pautas normativas que los Planes Generales —y, en concreto, los PORNs— contienen, sobre todo cuando proceden a la clasificación o pormenorización de terrenos o a la calificación mediante la atribución de usos, no son, en puridad, libres mandatos reglamentarios, por cuanto el acierto —o no— de la decisión adoptada, en relación con una determinadas zonas, viene, en gran medida, condicionada por las peculiares características de la misma, y, en el caso que nos ocupa, por el nivel de protección que la misma exige, y, en consecuencia, por los usos que permite. No se trata, pues, y sin más, de un simple y mero ejercicio de la potestad reglamentaria regulando libremente una determinada situación fáctica, ya que el ejercicio de la potestad de planeamiento — aunque formalmente reglamentario— debe de situarse en un contexto fáctico y jurídico que en gran medida lo condiciona. Esto es, en gran medida, el planeamiento (y, por supuesto el PORN) parte del previo examen y del correspondiente reflejo documental de las determinadas zonas que integran su ámbito; para, a continuación, atribuir a la misma el nivel de protección y usos que, para dicho tipo de zona se contempla en el mismo Plan. Dicho de otra forma, que en tal actuación planificadora coexisten un importante componente reglado junto a una ámbito de actuación discrecional”. Y como sostiene la STS, Sala 3ª, sec. 5ª, de 16-10-2014, rec. 4077/2012, alegada infracción la de las directivas 92/43 /CEE y 2009/147/CE en cuanto a la interpretación de la obligación de aprobar planes adecuados para las especies objeto de conservación y la falta de motivación del Plan, entiende que correspondía a la Administración actuante acreditar que en el instrumento aprobado estaban debidamente definidos los objetivos de conservación específicos a los requerimientos ecológicos de los hábitats y especies de interés comunitario y, que estaban debidamente justificados los criterios de zonificación y el establecimiento de medidas de conservación y de gestión; no habiéndose producido tal acreditación en el curso del proceso.
Por todo, la Sala concluye que, no sólo formalmente el legislador autonómico se ha apartado deliberadamente de las directrices de ordenación básica para la elaboración de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, como se recoge en el actual artículo 17 de la Ley 42/2007 declarado constitucional por la STC 138/2013. Es que la metodología escogida y la concreta zonificación a la que se llega en el PORN de 2018 no cumple con los objetivos que a nivel de principio sostiene persigue, permitiendo un alto grado de subjetividad en su aplicación que impide pueda afirmarse otorga el grado de protección y persiga la recuperación de los recursos naturales objeto de su protección”.
En el presente procedimiento, como en aquél, lo anteriormente expuesto conlleva la estimación del motivo y del recurso y la anulación de la disposición recurrida, lo que hace innecesario el análisis de los restantes motivos formulados de forma subsidiaria”.
Comentario de la Autora:
El pronunciamiento que hoy traemos a colación reconoce que la tarea de planificar los recursos naturales conjuga elementos reglados con la discrecionalidad administrativa, si bien enfatiza que, en los PORN, dicha discrecionalidad no puede mermar el objetivo conservacionista de los valores ecológicos especialmente protegidos que se den en la zona cubierta por el mencionado instrumento.
Enlace web: Sentencia STSJ CANT 1400/202, del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de 23 de diciembre de 2022.
