Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 26 de septiembre de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Rafael Losada Armada)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ: STSJ CANT 409/2019 – ECLI:ES: TSJCANT:2019:409
Temas Clave: Ordenación de los recursos naturales; Planeamiento urbanístico
Resumen:
En el supuesto de autos, la Junta de Compensación Sector 2 del Plan General de Ordenación Urbanística (PGOU) de Piélagos impugnó en la vía contencioso – administrativa la aprobación definitiva del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) de las Dunas de Liencres, Estuario del Pas y Costa Quebrada, mediante el Decreto 60/2017 del Consejo de Gobierno de Cantabria, de 7 de septiembre de 2017, solicitando que se declare su nulidad. El referido PORN abarca el ámbito del plan parcial del sector 2 de Piélagos en su zona de uso compatible y prohíbe nuevas urbanizaciones y crecimientos urbanísticos debido a su incompatibilidad con los objetivos de conservación de la red de espacios protegidos de Cantabria, en virtud de la Ley autonómica 4/2006, de 19 de mayo, de Conservación de la Naturaleza. El PORN establece en su Disposición Adicional Tercera (D.A. 3ª) que el PGOU puede reconocer los aprovechamientos en un sector urbanizable del municipio a los propietarios de terrenos clasificados como urbanizables o aptos para urbanizar que no puedan ejecutarlos debido a la ordenación de los recursos naturales. El Ayuntamiento no ha contemplado esta posibilidad en su planeamiento. Ello ha impedido la actuación urbanística que la recurrente quiere realizar desde hace años.
La Junta de Compensación:
- Alega vulneración de su derecho a audiencia como interesada durante la tramitación del Decreto 60/2017.
- Controvierte el PORN por no prever en su memoria económica compensaciones por los daños y perjuicios que la falta de reconocimiento de su aprovechamiento urbanístico en otro ámbito del suelo del PGOU pueda causarle.
En el expediente administrativo consta que las alegaciones realizadas en fase de consulta pública fueron atendidas de forma individualizada, entre ellas la inclusión de la D.A. 3ª, a solicitud de la recurrente. Asimismo, el Director General de Montes y de Protección de la Naturaleza rechaza la inclusión del sector 2 en el ante citado Plan por producir “un menoscabo en la coherencia ecológica de ese espacio”.
En relación con la memoria económica, por remisión a los artículos 17.4, 18, 20 h) y 19 h) de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, la Sala resuelve que la pretensión de la recurrente excede el contenido de dicho documento, enfatizando que el objetivo del PORN es la ordenación de los recursos naturales. Las medidas propuestas son de contenido urbanístico. Consecuentemente, determina la imposibilidad de exigir que la memoria económica contemple una indemnización económica a estos efectos. En ese sentido, reproduce parte de la Sentencia del Tribunal Supremo, de 27 de abril de 2005, y cita otras de 25 de septiembre de 2009 y de 30 de abril de 2009 del mismo Tribunal, que si bien reconoce la posibilidad de indemnizar a los particulares por las “restricciones singulares de determinados aprovechamientos”, no considera este extremo acreditado en el supuesto de autos.
Concluye la Sala transcribiendo otra Sentencia del Alto Tribunal de 2016, que avala la posibilidad de reducir o suprimir aprovechamientos conferidos con anterioridad en los planes urbanísticos mediante un PORN, a la luz de los artículos 13.2 y 14. 2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres. Consecuentemente, el recurso es desestimado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Del expediente administrativo resulta que, con arreglo a lo analizado en los documentos 33, 46, 75, 82 en sus innumerables partes o apéndices y 84, las alegaciones en periodo de exposición pública realizadas por la Junta de Compensación del sector nº 2, no sólo han sido consideradas y respondidas de forma individualizada y razonada por informes y resoluciones de la Dirección General de Montes y de Conservación de la Naturaleza que dan respuesta a todas y cada una de las alegaciones efectuadas por dicha junta de compensación sino por todos los que demostraron ser interesados; fundamentalmente, acerca de la justificación de la inclusión de dicho sector 2 en el PORN, sobre lo cual, el Director General de Montes y de Protección de la Naturaleza en su informe de 22 de enero de 2014 se pronuncia sobradamente y afirma que no cabe esa exclusión pretendida porque sólo provoca un menoscabo de la coherencia ecológica de ese espacio al no tratarse el PORN de un documento urbanístico, sino que, además, se da cumplida respuesta en informe de 9 de marzo de 2015 por el director general citado por el cual se tiene conocimiento de que la propuesta de la junta de compensación del sector nº 2 sobre el reconocimiento del aprovechamiento urbanístico en otra zona del territorio es acogida como disposición adicional tercera por lo cual debe considerarse a esta junta como interesada pues de facto se le ha reconocido una de las pretensiones ejercitadas en fase administrativa”.
“(…) Sin lugar a dudas en el supuesto de autos, se ha cumplido la audiencia a la junta de compensación y de forma exhaustiva se ha respondido a las alegaciones realizadas cuyo efecto ha sido la aprobación de la disposición adicional tercera sobre aprovechamientos urbanísticos que literalmente dice:
A los propietarios de terrenos clasificados como urbanizables o aptos para urbanizar que , como consecuencia de la aplicación del presente Plan de ordenación de Recursos Naturales (PORN), no puedan materializar su aprovechamiento, el Plan General de Ordenación Urbana, en el momento de su adaptación al presente Plan de Ordenación podrá reconocerles en otros ámbitos del municipio el aprovechamiento urbanístico que les correspondiera, siempre que dicho reconocimiento se realice fuera del ámbito territorial del PORN”.
“(…) Efectivamente, en el capítulo 8 del documento nº 7 mencionado, se contiene el apartado de costes e instrumentos financieros, es decir la memoria económica del PORN cuyo objeto es realizar una estimación del coste de aplicación del mismo de forma que se puedan conocer y prever los recursos económicos necesarios, así como su distribución tanto por conceptos presupuestarios como por anualidades para una adecuada planificación y gestión, dando cumplimiento a lo previsto en el art. 19 h) de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad.
En ningún caso está previsto que esta memoria económica se extienda a lo pretendido por la parte demandante referente a la compensación económica de la limitación urbanística que le afecta pues, como dice el art. 17.4 de la Ley 42/2007, la memoria económica ha de comprender las medidas propuestas en el plan de ordenación y éstas no son de contenido urbanístico porque los objetivos del plan de ordenación de los recursos naturales vienen desarrollados en su art. 18, entre los cuales no se comprenden las limitaciones urbanísticas como la que analizamos”.
“(… ) Entre tales objetivos no se comprenden los urbanísticos mencionados por lo que no cabe exigir que la memoria económica contemple lo pretendido por la demandante en orden a una satisfacción económica que indemnice la limitación urbanística que pudiera imponer el plan de ordenación”.
“(…) En particular, sobre la inclusión en la memoria económica de las indemnizaciones a la junta de compensación demandante por no poder materializar el aprovechamiento urbanístico contemplado en el sector 2 del vigente PGOU de Piélagos, ya se ha expuesto como resultan improcedentes, no resultan aplicables.
La sentencia del Tribunal Supremo de 27 de abril de 2005, recurso de casación 78/2002 sobre la aprobación del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional Picos de Europa, de 26 de abril de 2002, pone de manifiesto que <>, máxime cuando el propio PORN contiene, como ya se ha expuesto, que es el PGOU de Piélagos el que en el momento de su adaptación al PORN pueda reconocerles en otros ámbitos del municipio el aprovechamiento urbanístico que pudiera corresponderle a la junta de compensación; la memoria sí que prevé soluciones económicas concretas para las áreas de influencia socio- económicas pero no una indemnización a la junta de compensación como se pretende pues no es obligatorio hacerlo, dado que la junta, no sólo, no tiene un derecho consolidado sino que, además, con arreglo a la STS de 7 de abril de 2009 se exige la acreditación de la patrimonialización de esos derechos y la junta de compensación no ha sufrido una restricción singular”.
“(…) Pero es que además el Tribunal Supremo ha rechazado la nulidad del PORN por falta de previsiones económicas respecto de las limitaciones y vinculaciones establecidas en los terrenos afectados como la STS de 25 de septiembre de 2009 con relación al PORN del curso medio del Guadarrama y su entorno”.
“(…) Es cierto que en la sentencia del TS de 30 de abril de 2009 (RC 1949/2005) hemos contemplado la procedencia de indemnizaciones como consecuencia de las determinaciones establecidas para los particulares en los Planes de Ordenación de Recursos Naturales, mas siempre y cuando se esté en presencia de restricciones singulares de determinados aprovechamientos, lo que no ha resultado acreditado en el supuesto de autos”.
“(…) En definitiva, un PORN puede reducir o suprimir aprovechamientos previamente conferidos en los planes urbanísticos, (STS 272/2016, de 10 de febrero, recurso de casación 1947/2014)”.
Comentario de la Autora:
En el presente supuesto, el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales es cuestionado por no contemplar medidas económicas de compensación de los daños acaecidos como consecuencia del establecimiento de prohibiciones en los usos del suelo establecidos en la ordenación municipal.
La prevalencia de la ordenación de los recursos naturales sobre la ordenación municipal implica que, en ocasiones, se trunquen las expectativas económicas de los titulares de aprovechamientos urbanísticos por el cambio de naturaleza de los terrenos. En este caso, el PORN contempla la posibilidad de que los titulares de terrenos urbanos o urbanizables que pierdan esta condición sean compensados mediante el reconocimiento de sus aprovechamientos en otros sectores del PGOU, fuera del PORN. Junto a los razonamientos inferidos por la Sala, añadimos que, a nuestro juicio, la D.A. 3ª contempla una mera posibilidad de reconocimiento del aprovechamiento urbanístico (“el Ayuntamiento podrá reconocerles”), no una obligación vinculante para la administración municipal, aspecto que impediría prosperar la pretensión de la recurrente.
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