Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 8 de febrero de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Clara Penin Alegre)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ: STSJ CANT 151/2022- ECLI:ES:TSJCANT:2022:151
Palabras clave: Acceso a la justicia. Caza. Información ambiental. Instrumentos de planificación. Participación. Ordenación de los recursos naturales.
Resumen:
La sentencia que traemos a colación versa sobre la impugnación de la Orden MED/5/2019, de 28 de marzo, por la que se aprueba el Plan de Gestión del Lobo en Cantabria.
La recurrente, una asociación que vela por la conservación el estudio del lobo, alega, en primer lugar, un defecto de forma. En concreto, alega la ausencia de un informe del Consejo Asesor de Medio Ambiente, exigido por la Decreto 129/2006, de 14 de diciembre. A estos efectos la Sala se remite al artículo 2.1.a) del mencionado decreto, para concluir que no existe una obligación de recabar dicho informe en el caso de una orden, sino que la presidencia del Consejo ostenta la potestad para proponer su emisión.
En cuanto a los motivos de fondo, la recurrente se basa en razona que se incumple el contenido del artículo 2 de la Orden impugnada. A estos efectos, alega los siguientes motivos: i) ausencia de motivación y justificación de que no existen otras soluciones satisfactorias; ii) ausencia de medidas legislativas encaminadas a protección de las especies del anejo III del Convenio de Berna; iii) ausencia de medidas dirigidas a mantener las poblaciones fuera de peligro. A estos efectos se citan el mencionado Convenio de Berna, relativo a la conservación de la vida silvestre y del medio natural en Europa, la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de Mayo de 1992, relativa a la Conservación de los Hábitats Naturales y de la Fauna y Flora Silvestre (Directiva hábitats), la STUE de 7 de septiembre de 2004, asunto C-127/02 y de 14 de junio de 2007, Comisión/ República de Finlandia, C-342/05, y la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y Biodiversidad (LPNB).
Respecto a estas cuestiones, la primera que la Sala entra a valorar es la relativa a la motivación, a cuyos efectos señala, por remisión a la abundante jurisprudencia en la materia, que el marco en al que se circunscribe la discrecionalidad administrativa se circunscribe al procedimiento de elaboración de la norma, en el que se atienden tanto los intereses generales como los particulares, así como los trámites, informes o audiencias, que correspondan. Y si bien este marco es susceptible de control para evitar que la arbitrariedad impregne el marco regulatorio, la inexistencia de unos estudios o informes científicos, previos y particularizados, que no exige la normativa vigente, no debe llevar a la declaración de nulidad de la norma.
Seguidamente, el Tribunal razona, en relación con la contravención del Convenio de Berna, que deben distinguirse las figuras del ‘anejo’ de la de ‘reserva’. En este sentido, recuerda que España hizo una reserva en la ratificación del Convenio de Berna en virtud de la cual el lobo se considera una especie de fauna protegida, gozando del régimen de protección del anejo III. Sin embargo, matiza que no puede entenderse que el lobo sea una especie especialmente protegida, no susceptible de consideración como especie cinegética, por remisión al artículo 23.4 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que requiere la retirada por escrito de las reservas. Por ello, descarta la vulneración alegada.
En cuanto a la vulneración de la Directiva Hábitats, la Sala, por remisión a la jurisprudencia en la materia, entiende que el grado de protección dispensable al lobo al norte del río Duero es compatible con la adopción de medidas de gestión, como la actividad cinegética, en tanto se garantice el estado de conservación favorable de la especie y no se comprometa su conservación. Este punto es cuestionado por la recurrente, al dudar de la eficacia de los controles y cupos cinegéticos y considerar que no existe un seguimiento y vigilancia a efectos de la conservación.
La Sala, al analizar la documentación de autos, llega a la conclusión de que sí se da cumplimiento a las obligaciones de conservación previstas, entre otras, en la Ley 12/2006, de 17 de julio, de Caza, la Ley 4/2006, de 19 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Cantabria y la LPNB, en cuanto al lobo como especie cinegética, de modo que su caza queda limitada. A ello añade que la pericial es insuficiente y no permite destruir la presunción a favor de los informes oficiales, por lo que el plan de gestión impugnado tiende a la conservación favorable del lobo, así como a su evaluación y seguimiento.
Consecuentemente, desestima el recurso promovido por la asociación ecologista.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Como indican demandada y codemandadas, la mera lectura del precepto permite apreciar que no existe una obligación de recabar este informe para toda clase de proyectos y anteproyectos, en este caso una Orden, no mencionada como tal en el artículo, siendo en todo caso facultad de la Presidencia del Consejo proponer su emisión, el cual valorará las razones políticas y de oportunidad para su reclamación.
Por lo demás, se han respetado los trámites dispuestos en el art. 46.bis de la Ley autonómica 12/2006, de 17 de julio, de Caza de Cantabria, introducido por la Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas. Los planes de gestión de especies cinegéticas: son elaborados por la Consejería competente, sometidas a participación e información públicas por 20 días (en este caso, BOC de 3-1-2019) y a consulta al Consejo Regional de Caza (consta en sesión de 19-2-2019) y aprobados mediante Orden”.
“(…) Se debe, pues, insistir, en que, la motivación o justificación del Decreto anulado —como de cualquier norma reglamentaria—, de conformidad con la jurisprudencia de esta Sala que hemos expuesto, debe realizarse en el marco del procedimiento de elaboración de la norma, tomado en consideración todos los elementos del mismo: intereses variados —generales y particulares—, trámites, informes o audiencias, creando, así, un marco adecuado, equilibrado y razonable para el ejercicio de la discrecionalidad administrativa que, obviamente, es controlable desde la perspectiva de la inexistencia de arbitrariedad en la regulación que se imponga, pero que, como hemos expresado, no puede llegar a la declaración de nulidad adoptada, con base, exclusivamente, en la inexistencia de unos estudios o informes científicos, previos y particularizados, cuya concurrencia no viene determinada ni por la normativa sectorial europea, ni por la procedimental interna de elaboración de las normas reglamentarias”.
“(…) Como de manera clara se explica en las distintas contestaciones, no es lo mismo anejo o anexo que reserva. España hizo una reserva en la ratificación del Convenio de Berna relativo a la conservación de la vida silvestre y del medio natural en Europa, de 19 de septiembre de 1979, BOE de 1 de octubre de 1996 conforme a la cual, el canis lupus, es considerada en España especie de fauna protegida gozando del régimen de protección del anejo III. La publicación del BOE de 7 de junio de 1988 de los nuevos anejos II y III según la ampliación aprobada por el Comité Permanente e invocada por la recurrente para afirmar que la especie de lobo se encuentra especialmente protegida y no es susceptible de ser considerada como especie cinegética, no puede ser acogida por la Sala. Una cosa es la publicación de los nuevos anejos con especies hasta ahora no incluidas conforme a la previsión del artículo 14.1 del Convenio, y otra las reservas que el España va realizando en función de las sucesivas incorporaciones de nuevas especies.
Efectivamente, es de aplicación el artículo 23.4 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, adoptado en Viena el 23 de mayo de 1969, debiendo efectuarse por escrito la retirada de las reservas. Y así consta en la información proporcionada por el portal web del Consejo de Europa sobre el estado de las reservas que va realizando los diferentes Estados.
El lobo no es una especie estrictamente protegida a los efectos de este Convenio. Y por ello no existe la supuesta vulneración que la sentencia de la Sala dictada el 14-11-2019, rec. 290/2018 descarta e, incluso, motiva en el examen específico del articulado del Convenio dados los términos en que dicha vulneración se había esgrimido en dicho recurso”.
“(…) En un segundo apartado plasma las bases del plan, el marco legal y biogeográfico de la gestión en que se enmarca, dejando claro el objetivo de asegurar el estado de conservación de la especie que le imponen las Leyes Ley de Cantabria 12/2006, de 17 de julio, de Caza, Ley 4/2006, de 19 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Cantabria y la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad como especie cinegética, lo que impide pueda realizarse en cualquier caso una caza de forma incontrolada. Para ello desciende a los componentes claves seguidos por la Directiva Hábitats y a la zonificación de la gestión para abordar el control de ejemplares, la lucha contra la moralidad ilegal, la mejora del conocimiento sobre gestión, la necesaria participación, información y sensibilización, y estableciendo unos concretos indicadores de ejecución y de resultados, entre otros aspectos.
Existen, pues, estudios rigurosos referenciados en la memoria técnica sin que de contrario se haya acreditado su falta de rigor.
Por su parte, la Orden cuestionada, tras exponer la normativa de esta especie cinegética clasificada de interés comunitario, recuerda la obligación de mantener un estado de conservación favorable, lo que implica que pueda condicionar su aprovechamiento cinegético en cotos de caza, hasta el extremo de no permitirlo. El artículo 3 de la parte dispositiva de la Orden especifica el deber de seguimiento y la incidencia de los cambios para justificar su revisión. Ya en el propio plan, la finalidad de conservación del artículo 2 se plasma en los objetivos que recoge el artículo 3 del plan, en que específicamente se hace referencia al mantenimiento de la población del lobo, y al seguimiento y estudio de las poblaciones, pasando por fomentar la recuperación del patrimonio etnográfico asociado al lobo. Desarrolla el artículo 5 las directrices de gestión, incluidas la investigación, seguimiento y sensibilización, entre otras, concretando el artículo 6 las medidas, desarrollando los límites de la actividad de ejemplares el artículo 6.2 y el 6.4 las de investigación y seguimiento, entre todas las abordadas para una gestión integral. Específicamente el artículo 8 prevé la evaluación y seguimiento del plan.
Pese a la extensión de la contestación del Gobierno de Cantabria basada en la documental que aporta sobre censos, poblaciones y demás estudios, la Sala entiende que la ausencia de un mayor desarrollo argumental en el recurso al respecto y una vez se considera la pericial de parte insuficiente para combatir los estudios y datos científicos y oficiales referidos en la memoria, impide pueda ser acogido este motivo del recurso in necesidad de una mayor profundización.
Recordar, en todo caso, que conforme al Comité Ornis, dependiente de la Comisión Europea, en su documento de febrero de 2008, reconoce plenamente la legitimidad de la caza como forma de aprovechamiento sostenible y afirma que «la caza es una actividad que aporta considerables beneficios sociales, culturales, económicos y medioambientales en distintas regiones de la Unión Europea. Se limita a determinadas especies, enumeradas en la Directiva, en la que también se establece una serie de principios ecológicos y de obligaciones jurídicas relativos a esta actividad, que deben ponerse en práctica mediante legislación de los Estados miembros, sirviendo de marco para la gestión de la caza» (ver referencia en la STS, Sala 3ª, sec. 5ª, 427/2020, de 8-05, rec. 4878/2017, recordando que los pronunciamientos relativos a la Directiva aves son extendidos por la STS, Sala 3ª, sec. 5ª, 1270/2021, de 27-10, rec. 3041/2020, a la Directiva Hábitats”.
“(…) Este parecer se mantiene en el actual recurso. Centrado en el deber de conservación favorable analizado en el anterior fundamento, ha de estarse a la valoración de la pericial como insuficiente para destruir la presunción a favor de los informes oficiales y científicos y a los datos de los mismos extraídos, confirmándose que el plan de gestión combatido contiene una regulación tendente a esta conservación favorable, así como a su permanente evaluación y seguimiento”.
Comentario de la Autora:
Varios colaboradores de Actualidad Jurídica Ambiental han seguido de cerca la cuestión de la conservación del lobo al norte del río Duero. Recientemente, el profesor García Ureta comentaba en este medio que, en lo referido al lobo, la normativa vigente queda estrechamente conectada con la evidencia empírica directa y su tratamiento científico, a pesar de que las disciplinas científicas no siempre pueden ofrecer conclusiones unívocas ni datos sólidos. En ese trabajo, cuestiona la eficacia de los mecanismos de control de la población del lobo en España y apela a los mecanismos que el derecho ambiental articula, como el principio de cautela, para dispensar protección, como en el presente caso, a la población de lobos.
Información de interés:
Sentencia STSJ CANT 267/2022 del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 3 de febrero de 2022
Enlace web: Sentencia STSJ CANT 151/2022 del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 8 de febrero de 2022
