Sentencia de la Audiencia Nacional de fecha de 14 de diciembre 2021 (Sala de lo contencioso administrativo. Sección 1ª. Ponente: Fernando de Mateo Menéndez)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: ROJ: SAN 5153/2021 – ECLI:ES:AN:2021: 5153
Temas Clave: Caducidad. Prescripción. Fraude de ley. Aguas. Abuso de derecho. Confederación Hidrográfica. Extracción ilegal.
Resumen:
En este asunto, la mercantil actora interpone recurso contra una resolución del Ministerio de Transición Ecológica por la que se declara la caducidad del procedimiento sancionador contra ella por extracción de aguas sin autorización administrativa.
Exponemos a continuación la parte más destacada de esa resolución: “…, no ha prescrito la obligación de indemnizar los daños producidos al dominio público hidráulico cuantificados en 82.724,07 euros en la Resolución ministerial señalada, en la medida en que el plazo de prescripción para esa obligación es de quince años, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 327 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico “.
Los argumentos empleados por la actora son, por un lado, la existencia de abuso de derecho y fraude de ley por la Administración, pues aseguran que por el mismo hecho se han incoado tres expedientes administrativos, los cuales han caducado por culpa de la inoperancia de la Administración.
Uno de los expedientes caducado por resolución de la Confederación Hidrográfica del Segura por instalar la mercantil Europea de Porcino, S.L., mecanismos de extracción para la explotación de un sondeo, retirando el precinto colocado por el Servicio de Policía de Aguas y Cauces.
El expediente abierto en relación a la acción anterior, finalizó con otra sanción por la que se acordaba imponer a la mercantil una sanción de 4.000 euros por haber llevado a cabo la instalación de mecanismos de extracción para la explotación del sondeo retirando el precinto colocado por la Confederación Hidrográfica del Segura.
El siguiente paso dado fue que la Confederación volvió a realizar una inspección para comprobar la ejecución de las medidas ordenadas, y pudo comprobar que no se habían llevado a cabo y que además seguía manteniéndose las acciones de extracción ilegal por la mercantil. La causa de lo anterior fue un nuevo expediente sancionador que volvió a terminar con resolución de caducidad e incoación de un nuevo expediente sancionador, por las mismas cuestiones que el anterior.
Nuevamente por parte del servicio de Policía de Aguas y Cauces se concluyó que se habían extraído aguas subterráneas del mismo pozo, con una cuantificación de daños por valor de 82.724.07 euros. Resultando nuevamente resuelto por caducidad.
Por todo lo anterior, concluyen en que ha existido un abuso de derecho por la incoación de los tres expedientes sancionadores por haberlos dejado caducar.
En su resolución, la Sala emplea el argumento recogido en la Sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2021 “lo previsto en el artículo 7.1 del Código Civil ….. el fraude, la deslealtad o la conducta realizada con abuso de confianza no podrían buscar amparo bajo norma constitucional declarativa de derecho alguno”.
Cita también jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) valorando que en el ejercicio de los derechos fundamentales, se haya actuado con sujeción a las exigencias de la buena fe.
Emplea también el Tribunal el art. 95.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, por el cual: “En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado“.
Por consiguiente, la Sala no aprecia abuso de poder ni fraude de ley, ante la iniciación de nuevos expedientes en tanto en cuento el mismo no haya prescrito.
Otro argumento empleado por la recurrente es la prescripción para reclamar la indemnización por daños y perjuicios al dominio público-hidráulico. Para ello manifiesta que según el art. 1964 del Código Civil, el plazo de prescripción es el de cinco años. Sin embargo, la Sala expone que según l art. 327 del RDPH: “1. La acción para sancionar las infracciones previstas en este Reglamento prescribirá en los plazos establecidos en el artículo 132 de la Ley 30/1992, de RJAPPAC. La obligación de reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los daños causados al dominio público prescribirá a los quince años”.
Por ello determina la existencia de ese plazo para la prescripción, lo que también es apuntalado por el Supremo entre otras con la sentencia de 17 de febrero de 2020, o la de 15 de octubre de 2009, por la que: “No cabe duda que en los supuestos de aprovechamientos hidráulicos, …, la obligación de reparar o reponer tiene naturaleza contractual y el plazo de prescripción de la acción para exigir el cumplimiento seria, de no existir otro plazo establecido legalmente, el de 15 años previsto en el artículo 1964 del Código Civil , lo que implica que el plazo establecido en el artículo 327 del RDPH sea coincidente con aquél…”
En lo referente a la cuantía, la recurrente alega que esta resulta desproporcionada pues se han incluido cantidades de distintos informes de valoración, excediendo con creces la suma que debería fijarse de 30.761, 67 euros, establecida en el informe de 2016, de 30 de septiembre.
En cuanto a los daños ocasionados, esta ha sido calculada conforme a las lecturas practicadas en el contador asociado al sondeo explotado sin autorización, y el coste del metro cúbico ha sido el establecido por la Junta de Gobierno del Organismo de Cuenca, sin que se hay incurrido en abuso de derecho.
Por todo lo anterior, finalmente la Sala desestima el recurso planteado por la mercantil al ser la resolución conforme a derecho.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) por infracción del art. 316. b), apartado h) de la Ley de Aguas, en relación con el art. 315. i) del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico (en adelante RDPH).”
“(….) Así las cosas, en cuanto al abuso del derecho por la incoación de tres expedientes sancionadores, que la Administración ha dejado caducar, el art. 7 del Código Civil dispone: “1. Los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe. 2. La Ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Todo acto u omisión que, por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, dará lugar a la correspondiente indemnización y a la adopción de las medidas judiciales o administrativas que impidan la persistencia en el abuso”.”
“(…) Las SSTC 108/1985, de 8 de octubre; 198/1987, de 14 de diciembre o más recientemente 60/2017, de 22 de mayo y 165/2020, de 16 de noviembre, entre otras, reconocen que el derecho a la tutela judicial efectiva del art.24.1 CE se debe ejercitar también con sujeción al principio de la buena fe.”
“(…) Mientras que la Sentencia de dicha Sala de 7 de junio de 2021 -recurso nº. 3.687/2018-, declara: <<… los requisitos condicionantes para su apreciación se contienen, entre otras, en la sentencia 690/2012, de 21 de noviembre , cuya doctrina reproduce la más reciente sentencia 137/2021, de 11 de marzo : “[…] a) el uso de un derecho objetivo y externamente legal; b) daño a un interés, no protegido por una específica prerrogativa jurídica, y c) la inmoralidad o antisocialidad de ese daño, manifestada en forma subjetiva (ejercicio del derecho con intención de dañar, con animus nocendi), o en forma objetiva (ejercicio anormal del derecho, de modo contrario a los fines económico-sociales del mismo) [ Sentencias 455/2001, de 16 de mayo , y 722/2010, de 10 de noviembre ], ya que, en otro caso, rige la regla qui iure suo utitur neminem laedit (quien ejercita su derecho no daña a nadie)”>>.”
“(…) El apartado segundo del citado art. 1964 del Código Civil, establece: “Las acciones personales que no tengan plazo especial prescriben a los cinco años desde que pueda exigirse el cumplimiento de la obligación. En las obligaciones continuadas de hacer o no hacer, el plazo comenzará cada vez que se incumplan”.”
“(…) y de aquí que esta Sala haya declarado en su Sentencia de fecha 24 de julio de 2003 (recurso de casación en interés de ley 71/2002), como doctrina legal: “que el plazo de prescripción de la acción reconocida en el artículo 327.1 del RDPH… para que la Administración pueda exigir la reparación de los daños causados al DPH es de quince años”>>. En el mismo sentido se pronuncia la Sentencia de dicho Tribunal de 17 de febrero de 2020 -recurso nº. 1.544/2018-.”
“(…) Respecto a los daños ocasionados al dominio público hidráulico, durante la tramitación del procedimiento, se constató la continuación explotación de sondeo, lo que suponía un volumen extraído de 109.750 m3 desde la anterior lectura, con unos daños al Dominio Público Hidráulico valorados en 30.761,67 euros, el cual reduce el volumen extraído en este último periodo a 102.538,92 m3. Pues bien, dichos daños al Dominio Público Hidráulico cuya valoración debe sumarse a la existente hasta el momento en las presentes actuaciones, quedando así fijada la cuantía total por tal concepto en 82.724,07 euros.”
Comentario del Autor:
Hemos llamado la atención hacia esta sentencia por varias razones, la primera de ella, más de tipo técnico, pues en el caso, la indemnización solicitada por daños y perjuicios al dominio público hidráulico, se deriva del incumplimiento de la obligación consistente en el levantamiento de los mecanismos de extracción y clausura del sondeo explotado sin autorización, mediante el hormigonado del mismo, y se prohibía su explotación, recogida en la resolución sancionadora por un expediente abierto contra una empresa cárnica. Aunque ciertamente los expedientes incoados hayan caducado, su plazo de prescripción es de 15 años, tiempo que en caso alguna ha transcurrido.
La segunda razón, es que, a pesar de estar totalmente de acuerdo con el razonamiento de la Sala en la argumentación de la sentencia, no deja de llamar la atención la continua falta de diligencia por el propio organismo de cuenca ante la reiterada caducidad de los expedientes sancionadores, algo que no solo sucede en este organismo sino también en otros muchos encargados de la defensa de los intereses ambientales. Falta de recursos personales, vocación por parte de instructores, presiones ejercidas por el sector privado. El caso es que vuelve a repetirse la ecuación, disponemos de una de las mejores legislaciones ambientales del mundo, pero carecemos de recursos, vocación, formación y convicción para llevar a cabo su aplicación correctamente. Mientras ello no suceda, el mensaje que mandamos a la sociedad no es precisamente muy positivo de cara a la defensa de los intereses ambientales. Por ello, se hace necesaria una revolución administrativa en la correcta aplicación de la normativa ambiental, como decía el querido profesor Don Ramón Martín Mateo, una revolución ambiental, todavía pendiente. Posiblemente con la simple y correcta aplicación de nuestras normas ambientales sería un paso más que destacado para conseguir esa revolución.
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