Sentencia de la Audiencia Nacional de fecha 10 de marzo de 2022 (Sala de lo contencioso administrativo. Sección 1ª. Ponente: María Nieves Buisan García)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: SAN 1126/2022 – ECLI:ES:AN:2022:1126
Palabras clave: Dominio Público Hidráulico. Impacto paisajístico. Costas. Playas. Lugar Interés Comunitario.
Resumen:
En objeto de recurso en esta sentencia, es una resolución ministerial por la que se acuerda no prorrogar una concesión administrativa por el impacto paisajístico y ambiental de su ubicación, así como por la seguridad en las personas, al poder ser alcanzadas por el mar. Además de acordar la demolición y retirada de la vivienda a expendas de la persona que disfrutaba de la autorización. La zona se encuentra en la playa de Babilonia, en la localidad de Guardamar del Segura (Alicante). La parte actora son unos particulares afectados.
La resolución se fundamenta en el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Protección y Uso Sostenible del Litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. Y la actividad se desarrolla en una zona de alto valor ecológico especialmente sensible y con un alto grado de deterioro.
Las alegaciones presentadas por la actora son las siguientes.
Por un lado, manifiestan que no encajan los argumentos dados por la Administración en las causas previstas en el artículo 79 de la Ley 22/1988, ni del artículo 165 del Reglamento de Costas para la no renovación de la concesión.
Por otra parte, presentan actas notariales del estado de las viviendas y la playa tras los episodios de temporal donde no se evidencia riesgo alguno de ser alcanzadas por el mar. Tampoco se evidencia que la vivienda genere inseguridad para las personas.
También alegan que las viviendas, que se encuentra en régimen de concesión, tenían la función de frenar el avance del mar hacia el pueblo de Guardamar del Segura, por ese motivo no comprende que sea razonable su eliminación para retornar el paisaje a su momento primigenio, sino que en la actualidad, es un paisaje artificial. También alega vulneración de los actos propios de la Administración y del principio de igualdad entre distintos propietarios.
A criterio de la Sala, manifiesta que ya se han producido diversas sentencias en las mismas condiciones, donde se concluye que las concesiones comenzarían a extinguirse en el año 2018. Expone que las prórrogas ya han sido analizadas por el Tribunal Constitucional, según el cual, existe la posibilidad de prorrogar las concesiones que hayan sido otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley, pero que tiene carácter discrecional siendo de vital importancia para que se cumpla que dichas instalaciones no puedan tener otra ubicación. Al mismo tiempo, confirma que, según la normativa aplicable, están prohibidas las edificaciones destinadas a residencia o habitación.
Los informes presentados acreditan que dichas viviendas inciden negativamente en el sistema ecológico dunar y al propio LIC de ese espacio. Además, la exposición a los temporales del mar, producen importantes destrozos en la playa y el riesgo para las personas. Así se ha acreditado en los últimos temporales sufridos en la zona.
Otra alegación presentada por la parte actora es que en caso de existir riesgos al medio ambiente o a la seguridad de las personas, deberían ser imputados a la Administración recurrida. A esta situación la Sala contesta que esto ya ha sido resuelto por el TJSCV exonerando a la Administración de cualquier responsabilidad al respecto.
Concluye la Sala que, en este caso, la concesión destinada a vivienda no puede ser prorrogada pues dicho tipo de uso está expresamente prohibido por el artículo 32.2 en relación con el 25.1.a) ambos de la Ley 22/1988, de Costas, y con la Disposición transitoria decimoséptima del RGC de 2014. También las razones de tipo ambiental o de protección del litoral justifican denegar la prórroga solicitada.
Sobre el principio de igualdad, tras el análisis de la jurisprudencia, se concluye en el mismo sentido, es decir, no tienen amparo en la doctrina de los actos propios, pues lo que se pretende con ello en el caso que nos ocupa, es crear, mantener o extender en el ámbito del derecho situaciones contrarias al ordenamiento jurídico.
En lo concerniente a la vulneración del principio de igualdad, se desestima pues no existe trato discriminatorio alguno respecto a otros casos similares.
Para la Sala, la recurrente era conocedora del vencimiento del plazo y que al denegarse la prórroga la concesión resultaba extinguida por vencimiento del plazo. Y en tales casos, la normativa establece que la Administración decidirá si la mantiene o no a expensas del interesado.
Por todo lo visto, tanto el riesgo para las personas, y el deterioro producido en el espacio Red Natura 2000 existente en la zona y el efecto negativo en el paisaje tal y como es reiterado en otras sentencias similares, se procede a la integra desestimación del recurso contencioso-administrativo.
Foto 1. El impacto paisajístico y ambiental es más que evidente. La imagen muestra la ubicación de las viviendas entre el mar y el ecosistema dunar, espacio incluido en la Red Natura 2000. Autor: Cortesía de Tony Sevilla
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)El tramo de costa, enclavado en uno de los ecosistemas dunares más valiosos de la geografía española y declarado como Lugar de Importancia Comunitaria (LIC) de la Red Natura 2000, sufre un grave estado de deterioro que causa un grave impacto negativo tanto paisajístico como medioambiental, añadiéndose en la situación actual un problema de inseguridad al haberse constatado fehacientemente el alcance del mar, permaneciendo la causa de extinción contemplada en el apartado m) del artículo 78.1 de la Ley 22/1988,que motivó el inicio del expediente de revocación caducado por transcurso del plazo máximo para resolver,”
“(…)Finalmente, cita el artículo 72 de la Ley de Costas y los artículos 147, 148 y 170 de su Reglamento, y detalla las razones por las que procede la demolición de las instalaciones y su retirada del dominio público marítimo-terrestre: las concesiones se dedican al uso de vivienda o habitación, expresamente prohibido en el artículo32 de la Ley 22/1988; el riesgo de alcance del mar a las viviendas es patente y, según el informe del CEDEX, las mismas suponen un obstáculo físico que impide que el oleaje interaccione con el sistema dunar ubicado en la parte trasera de las mismas, suponiendo una degradación de uno de los sistemas más valiosos de la Red Natura 2000 y por último un problema de inseguridad.”
“(…) Estas concesiones han convivido en sintonía con el medio durante todo un siglo y la situación de equilibrio de la costa solo se ha visto alterada por factores externos, como son la canalización del río Segura y la construcción del espigón del río Segura. Desde hace 25 años, por escritos de concesionarios y asociaciones de concesionarios de esta playa de Babilonia sellados por Costas (documento nº 10) se sabe de la regresión de las playas de Babilonia y Viveros, sin que la Administración de haya hecho nada para la regeneración de estas playas y en evitación de la citada regresión, incumpliendo las obligaciones que le incumben de asegurarla integridad del dominio público marítimo terrestre y su adecuada conservación. A tal efecto se aporta, como documento 23, informe pericial del Catedrático de la Escuela Superior de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos D. Santos sobre “Propuesta de Solución Integral al tramo fluvial-marino a la desembocadura del río Segura, Guardamar del Segura. Aplicación a las casas de la playa Babilonia”.”
“(…) El artículo 2 de la Ley 2/2013, que lleva por título “Prórroga de las concesiones al amparo de la normativa anterior”, dispone:
“1. Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogadas, a instancia del titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo.
(..)2. El concesionario podrá solicitar la prórroga de la concesión desde la entrada en vigor de la presente Ley, y en todo caso, antes de que se extinga el plazo para el que fue concedida.
El plazo de la prórroga se computará desde la fecha de la solicitud, con independencia del resto del plazo que reste para la extinción de la concesión que se prorroga.
3. La duración de esta prórroga en ningún caso excederá de 75 años. En función de los usos, la resolución por la que se acuerde la prórroga podrá fijar un plazo de duración inferior, y prever, a su vez prorrogas sucesivas dentro de aquel límite temporal.
(…)5. Las concesiones así prorrogadas se regirán en todo lo demás, por lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28de julio, de Costas”. Precepto desarrollado por los artículos 172 y siguientes del RGC. En concreto, el artículo 172.3 establece: “Las prórrogas solicitadas se otorgarán siempre que no se aprecien causas de caducidad del título vigente o se esté tramitando un procedimiento de caducidad del título concesional, en cuyo caso el procedimiento de prórroga se dejará en suspenso”.”
“(…) Debe subrayarse que no se trata de una prórroga indiscriminada, sino que su otorgamiento requiere un informe el órgano ambiental autonómico, en los casos en que se trate de ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1de julio, de prevención y control integrados de la contaminación. Este es un ejemplo donde la seguridad jurídica que supone la continuidad de la ocupación se conjuga con la protección del litoral que podrá llevar la expulsión de todas aquellas concesiones que no sean ambientalmente sostenibles”.
“(…)Debe tenerse en cuenta que cuando se otorgó la concesión inicial en 1934, no estaba en vigor la Ley 22/1988, de28 de julio, de Costas, tampoco la Ley 28/1969, de 26 de abril, sobre Costas, habiéndose producido un importante cambio normativo desde entonces en esta materia, del que es exponente el citado artículo 32.1 de la Ley de22/1988, de Costas , por lo que a tenor de la normativa vigente ya desde 1988, y a diferencia de lo que sucedía con anterioridad, solo se puede permitir la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación, estando expresamente prohibidas las edificaciones destinadas a vivienda. Requisito que, conforme se ha expuesto, se exige también para la prórroga de las concesiones otorgadas con anterioridad a la Ley 22/1988, como la que nos ocupa.”
“(…) el TSJ de la Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso administrativo, Sec.1º, en el que ha recaído la citada Sentencia de 14 de junio de 2019, firme, desfavorable a las pretensiones de la Asociación de Vecinos de DIRECCION000 demandante. Sentencia, que en su página 24, expresa lo siguiente: “C. No se desprende de manera necesaria, ni con la suficiente consistencia, la circunstancia de que haya existido alguna actividad imputable a la administración demandada, que haya generado directamente una pérdida progresiva de playa a la altura de las llamadas casas de Babilonia”. “D. Es más, existen informes positivos que nos dicen textualmente que desde el año 1949, la playa de Babilonia ha venido perdiendo 0,50 metros/año, con lo que el fenómeno geográfico pudiera ser que fuera anterior a la definitiva construcción de los diques de la desembocadura”.”
“(…) Como señala la STS de 20 de enero 2004 , ” la igualdad ha de predicarse dentro de la legalidad, de modo que si la actuación correcta de la Administración es la ahora enjuiciada, según hemos declarado, la invocada como contraria a ella no lo fue y, por consiguiente, no cabe esgrimirla para pedir que se le aplique al recurrente un trato igual, ya que, como esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado en sus sentencias de 16 de junio de2003 , 14 de julio de 2003 y 20 de octubre de 2003 que «el principio de igualdad carece de trascendencia para amparar una situación contraria al ordenamiento jurídico», y ello, como indica la propia Sala sentenciadora, al margen de no haberse acreditado la actuación administrativa aducida como contradictoria con la presente”. En igual sentido señala la posterior STS de 2 de abril de 2014 (Rec. 1916/2010) que “la legalidad prevalece sobre una posible lesión del principio de igualdad”.”
Comentario del Autor:
La sentencia expresa las razones por las que se justifica la demolición y retirada del dominio público marítimo-terrestre de las obras e instalaciones llevadas a cabo y que son objeto de la concesión y a expensas de los propietarios afectados. Para empezar, desde un punto de vista estrictamente legal, el uso dado a las mismas se encuentra expresamente prohibido por la Ley de Costas, a lo que hay que añadir motivos de seguridad pues el riesgo existente para las personas es sumamente palpable tal y como así ha quedado acreditado. Una segunda razón sería de tipo ecológico, dichas viviendas impiden la interacción entre el oleaje y el sistema dunar con la consiguiente degradación ambiental para todo el entorno, en concreto una zona declarada ZEC integrada en la Red Natura 2000, generando al mismo tiempo un importante impacto paisajístico.
Foto 2. La imagen muestra el riesgo a la seguridad de las personas con el avance del mar llegando a las viviendas. Autor: Cortesía de Tony Sevilla
Enlace web: Sentencia SAN 1126/2022 de la Audiencia Nacional de 10 de marzo de 2022
