Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 5 de junio de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Luis Querol Carceller)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ AS 2005/2017 – ECLI:ES:TSJAS:2017:2005
Temas Clave: Cambio climático; Reciclaje; Residuos; Residuos orgánicos; Valorización; Vertederos
Resumen:
Se interpone recurso contencioso-administrativo por dos asociaciones ecologistas contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de Asturias de 17 de febrero de 2016, a través del cual se aprobaba el Plan Estratégico de Residuos del Principado de Asturias 2014-2024. Hay que tener en cuenta que esta clase de Planes responden al mandato de la Directiva 2008/98/CE, que establece la obligación de establecer planes de prevención y gestión de residuos, que deben integrar en su proceso de desarrollo o revisión la toma en consideración de los impactos medioambientales asociados a su generación y gestión, y la norma que la transpone al ordenamiento español, la Ley 22/2011 de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados, la cual establece que corresponde a las Comunidades Autónomas la elaboración de los programas de prevención de residuos, y de los planes autonómicos de gestión de residuos.
Al respecto de este Plan Estratégico, hay que tener en cuenta que fue en su versión inicial anulado por causa de no haberse sometido a nuevo trámite de información pública y, en consecuencia de plazo para formular alegaciones, tras la importante modificación que sobre este instrumento se había realizado. Y es que en la versión inicial de este Plan, que sí fue sometido a tales trámites preceptivos, no se había incluido la instalación de una planta de valorización energética, mediante incineración de 310.000 Tm/año, para el tratamiento de residuos domésticos sólidos (bolsa negra). El coste de tal planta ascendía a 202.000.000 euros, de un total de inversión del Plan Estratégico de 290.000.000 euros. Por tal causa, mediante dos sentencias de 2015, se anulaba dicho Plan.
Pues bien, el nuevo Plan aprobado de 2016 ahora recurrido, suprimía la instalación de la planta de valorización para el tratamiento de basura doméstica, y durante el trámite de aprobación no se incluyó un nuevo estudio de impacto ambiental. Es precisamente esta omisión la que denuncian en primer lugar las asociaciones recurrentes para sustentar su petición de anulación. Al respecto, entiende la Sala que, como quiera que el nuevo Plan Estratégico de 2016 lo que hace es recuperar el anterior del 2014 pero sin la previsión de la Planta de valorización energética antedicha, no hacía falta realizar nuevo estudio ambiental, recuperando el anterior sí realizado.
Del mismo modo, se arguye por las recurrentes que no se ha efectuado nuevo trámite de información pública sin contar con toda la documentación (por ejemplo, el estudio de impacto ambiental), lo que también justificaría su anulación. Esta cuestión también es desestimada por la Sala al entender que, otra vez, la extensión de la documentación que somete a información pública es suficiente.
Al margen de estas cuestiones procedimentales, los recurrentes aducen que el Plan Estratégico estaría vulnerando la “jerarquía de los residuos” establecida en el artículo 8 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados. En este sentido, téngase en cuenta que este precepto en su apartado 1º indica que «las administraciones competentes, en el desarrollo de las políticas y de la legislación en materia de prevención y gestión de residuos, aplicarán para conseguir el mejor resultado ambiental global, la jerarquía de residuos por el siguiente orden de prioridad:
a) Prevención;
b) Preparación para la reutilización;
c) Reciclado;
d) Otro tipo de valorización, incluida la valorización energética; y
e) Eliminación».
Pues bien, entienden los recurrentes que en el Plan Estratégico recurrido, en lo concerniente a residuos domiciliarios mezclados (bolsa negra y residuos comerciales), prevé que hasta un 72.8% de los mismos se envíen directamente a valorización energética, sin prever su recuperación previa, conforme a la jerarquía reseñada. Además, a su juicio, se estarían incumpliendo en el Plan los objetivos establecidos en el artículo 22 de esta Ley 22/2011, que fija para el 2020, entre otros, el objetivo de que la cantidad de residuos domésticos y comerciales destinados a la preparación para la reutilización y el reciclado para las fracciones de papel, metales, vidrio, plástico, biorresiduos u otras fracciones reciclables deberá alcanzar, en conjunto, como mínimo el 50% en peso.
Al respecto de este argumento, la Sala entiende que el apartado 2º del precitado artículo 8 de la Ley 22/2011, permite que la administración se aparte de la jerarquía señalada en su apartado 1º para conseguir un mejor resultado medioambiental, entendiendo la Sala que lo que se podrá denunciar en su momento es el incumplimiento de los objetivos recogidos en el artículo 22 de la Ley 22/2011 (sí es que efectivamente existe un incumplimiento), pero no las medidas concretas que la administración haya adoptado para su cumplimiento.
Destacamos los siguientes extractos:
“Las razones expuestas hacen decaer el primer motivo de impugnación en el que se invocaba que la tramitación ambiental aportada no resultaba valida y que se había omitido la tramitación ambiental, así como el segundo en el que se considera que el trámite de información pública carece de amparo legal al publicarse el texto del PERPA anulando junto con una memoria de los cambios efectuados a dicho plan estratégico, sin introducir ningún cambio en el indicado Plan y sin que forme parte del PERPA, ni esté previsto dicho documento en la Ley de Residuos, llevándose a cabo la información pública de la versión preliminar del PERPA y no una propuesta del plan sin documento ambiental como se hizo, y ello, porque como se ha razonado, la publicación del Plan originario y la Memoria que lo modifica, se viene a integrar en el indicado Plan, modificándolo y eliminando el impacto ambiental que pudieran producir los elementos sacados del referido Plan, cumpliendo con lo acordado en las sentencias que lo anulaban, dejadas firmes, en las que se ponía de manifiesto la necesidad de dar publicidad a la modificación efectuada en el Plan Estratégico”.
“Por último se invoca que se incumple el principio de jerarquía de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados, en concreto de los artículos 7, 8, 14 y 22 que estima no respeta el Plan aprobado en 2016 El principio de jerarquía lo refiere respecto de los residuos a tratamiento que se da a los residuos domiciliarios mezclados (bolsa negra + residuos comerciales) y que comprende además porcentajes de residuos susceptibles de tratamiento separado y de reutilización y reciclaje que no son tenidos en cuento por la Administración que les envía a valorización energética, sin recuperación previa en un porcentaje que puede ser del 72`8%, entendiendo que el hecho de remitir residuos susceptibles de aprovechamiento en escalones inferiores a otros superiores de los previstos por la norma, quebranta el principio de jerarquía estableciendo en el art. 8.º1 de la Ley de Residuos , sin que resulten creíbles las previsiones de futuro de disminución de este tipo de residuos cuando su disminución anual es muy inferior a la prevista.
En este punto, cuando interesa, se halla referido al cumplimiento de lo dispuesto en el art. 8 de la citada Ley 22/2011, toda vez que las menciones de los artículos 7 y 14 y 22 carecen de toda relevancia en cuanto establecen, el primero y el tercero, la necesidad de adoptar las autoridades competentes, las medidas necesarias para asegurar que la gestión de residuos se realice sin suponer un peligro para la salud humana y sin dañar el Medio Ambiente, y el segundo, la competencia del Ministerio sobre Medio Ambiente y el deber de colaboración a todos las Administraciones Estatales de las Comunidades Autónomas y entes Locales.
El citado art. 8, en el que se establecen la jerarquía de residuos, contempla una jerarquía de gestión o de tratamiento de los residuos, estableciendo un orden de prioridad en su art. 1, añadiendo en su apartado 2, la posibilidad de apartarse del mismo si fuera necesario para conseguir un mejor resultado medio ambiental, teniendo en cuenta además, los principios generales de precaución y sostenibilidad en el ámbito a la protección medioambiental, viabilidad técnica y económica, protección de los recursos, así como el conjunto de impactos medioambientales sobre la salud humana , económica y sociales, de acuerdo con los artículos 1 y 7 relativos al objeto perseguido por la Ley y a la protección de la salud humana y el medio ambiente.
Como resulta del apartado 2 del citado art. 8 el orden de jerarquía en el tratamiento de residuos, se trata de la adopción de unas medidlas hacia las que deben ir dirigidas el tratamiento de residuos a fin de alcanzar los objetivos previstos en el art. 22 de la propia Ley, con la obligación .de las Comunidades Autónomas de comunicar cada tres años al Ministerio, con competencia sobre el Medio Ambiente, la información necesaria sobre el cumplimiento de tales objetivos.
En el supuesto que examinamos el Plan Estratégicos de Residuos se lleva a cabo con el objetivo de alcanzar las previsiones calculadas para el año 2020 en el citado art. 22 y en el que se contienen las medidas a adoptar para lograr el objetivo previsto, siendo susceptible de denuncia su incumplimiento, tanto por el Gobierno de la Nación, como por quien ostente un interés legítimo, pero sin alcanzar a la impugnación de las medidas establecidas en el Plan para lograr los objetivos previstos, dado que obedece a la propia Administración fijarlos en uno u otro sentido dentro del Plan por ella establecido, por lo que este motivo de impugnación tampoco puede ser acogido”.
Comentario del Autor:
La Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados, ampliamente comentada en su día en una obra monográfica editada por el CIEDA, establece, en seguimiento de la normativa comunitaria, una serie de ambiciosos objetivos de reducción y tratamiento de los residuos.
En lo que concierne a los residuos domésticos y comerciales destinados a la preparación para la reutilización y el reciclado para las fracciones de papel, metales, vidrio, plástico, biorresiduos u otras fracciones reciclables, debe alcanzar como mínimo el 50% en peso, tal y como dispone el artículo 22.1.a) de dicha norma.
Al margen de las cuestiones procedimentales sobre la tramitación del Plan Estratégico de Residuos del Principado de Asturias 2014-2024, al respecto de estos residuos domésticos y comerciales, entiende la Sala ante los argumentos de las recurrentes, que la elección de las medidas para la consecución de los objetivos es una cuestión de la administración, siendo denunciable el incumplimiento de dichos objetivos, pero no las medidas concretas por las que se haya optado.
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