Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 12 de marzo de 2018 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: José Ramón Chaves García)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ AS 797/2018 – ECLI:ES:TSJAS:2018:797
Temas Clave: Clasificación de suelos; Costas; Instrumentos de planificación; Ordenación del litoral; Ordenación del territorio; Planeamiento urbanístico; Urbanismo
Resumen:
Mediante Acuerdo del 23 de septiembre de 2016, por el Pleno de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias, se aprobó el Plan Territorial Especial del Suelo No Urbanizable de Costas (en adelante, PESC). Este Plan Territorial abarca territorialmente los concejos de Vegadeo, Castropol, Tapia de Casariego, El Franco, Coaña, Navia, Valdés, Cudillero, Muros de Nalón, Soto del Barco, Castrillón, Avilés, Gozón, Carreño, Gijón, Villaviciosa, Colunga, Caravia, Ribadesella, Llanes y Ribadedeva. El PESC se centra exclusivamente en el denominado “Suelo de Costas”, clasificado como suelo no urbanizable, y en el que, como regla general, se encuentran prohibida la implantación de nuevos usos edificatorios residenciales o industriales. Esta clase y categoría de suelo incluiría la franja de 500 metros computados en proyección horizontal desde la ribera del mar -artículos 110 y 133 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo-.
Además, como consta en la propia sentencia objeto de análisis y la propia Memoria del PESC, este instrumento completa y especifica lo anticipado en materia de protección costera por el Plan de Ordenación del Litoral de Asturias (POLA) -aprobado en el año 2005-, que ya clasificaba todo el suelo englobado en la franja de los 500 metros como suelo no urbanizable de costas, de manera que el nuevo Plan territorial precisa los usos prohibidos a menos de 500 metros de distancia de la línea de la ribera del mar y zonifica los enclaves que dentro del suelo no urbanizable de costas estuviesen sometidos a caracterización y régimen específicos.
Téngase en cuenta además, que por su condición de Plan Territorial, este instrumento prevalece sobre la ordenación y planificación urbanísticas municipales, todo ello de conformidad con el artículo 39 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, en cuya virtud «los Planes Territoriales Especiales serán directamente aplicables, y prevalecerán de forma inmediata sobre los preceptos contrarios del planeamiento urbanístico, que deberá ser objeto de adaptación».
Por una asociación de vecinos de La Providencia en Gijón se interpone recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo de aprobación del PESC, interesando en resumen que las fincas afectadas en la zona por este instrumento territorial sean excluidas del limitativo régimen del suelo no urbanizable de costas, siendo incluidas, por el contrario, en la categoría de Núcleo Rural de San Lorenzo. Y es que esta última categoría de suelo de núcleo rural, se contempla para aquellos suelos no urbanizables que cuenten con determinados servicios propios de malla urbana, reconociéndose algunas posibilidades edificatorias. Este es el trasfondo del recurso, el interés de que a los propietarios afectados se les aplicase un régimen urbanístico más laxo que el propuesto en el Plan Territorial recurrido.
La cuestión es que, y así comienza el análisis de la sentencia examinada, hasta la fecha el ámbito de los recurrentes no había sido incluido en la planificación urbanística local como Núcleo Rural, por lo que, y dada la prevalencia de los instrumentos territoriales sobre la planificación urbanística municipal, los intentos de que tal circunstancia ocurriese por medio del recurso resultaban del todo inadecuados. De igual modo, la clasificación de la franja de 500 metros antedicha como suelo no urbanizable, vendría impuesta por una norma con rango de Ley, en concreto el artículo 133 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo.
En segundo lugar, alega la asociación recurrente que el PESC estaría invadiendo la autonomía local del municipio de Gijón, por cuanto este ayuntamiento, con ocasión de la revisión de su PGOU, no podría acometer una integración de las parcelas de La Providencia en la categoría de suelo de núcleo rural. Sobre tal cuestión, la Sala vuelve a nombrar el principio de prevalencia del planeamiento territorial sobre el urbanístico, señalando a tal efecto la consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo tajante en tal sentido.
Se alude también por la recurrente a “la fuerza de lo fáctico”, invocando la jurisprudencia que vincula al planificador urbanístico a la realidad de la situación del suelo. Argumento que también se desecha por la Sala en el entendimiento de que estamos en el ámbito de la planificación territorial, y no en tomar la decisión de si se está ante un suelo urbano o no. Amén de que los servicios urbanísticos de los que gozarían las parcelas sobre las que gira el pleito no responderían a una planificación ordenada previa, sino a una actitud complaciente del Ayuntamiento.
Por último, y al margen de algunas otras alegaciones en relación al principio de igualdad (argumentos también desechados), argumentan los recurrentes que en la elaboración y tramitación del PESC han existido determinadas deficiencias ambientales, fundamentalmente en lo concerniente a la infracción a la normativa comunitaria de evaluación ambiental estratégica (Directiva 2001/42/CE). Sobre esta cuestión, y al margen de analizarse cuestiones como el examen de alternativas efectuadas en el Informe de Sostenibilidad del Plan, la Sala achaca una mala fe a la parte actora, al fundamentar parte de su recurso en supuestas deficiencias ambientales del Plan, como si quisieran lograr una mayor protección del suelo próximo a la costa, cuando lo que realmente pretenden es precisamente lo contrario. Esto es, que el PESC excluya a determinadas parcelas de su ordenación como suelo no urbanizable de protección costera.
En fin, que la Sala desestima íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto.
Destacamos los siguientes extractos:
“Aquella potestad de ordenación territorial prevalece y se impone a la potestad urbanística local relativa a la delimitación de Núcleos Rurales, y lógicamente se establece sin pretensiones de retroactividad y pro futuro, de manera que se salvaguarda la tutela del principio de confianza legítima y posibles derechos adquiridos mediante el respeto a los núcleos rurales previamente delimitados y que se benefician de la firmeza propia de actos firmes o de sentencias con fuerza de cosa juzgada. Y dejemos claro lo que razonaremos con extensión después, en el sentido de que no es posible es ni alzar el interés edificatorio particular en criterio prevalente sobre el interés general territorial medioambiental, ni extender las situaciones excepcionales beneficiadas de actos y sentencias firmes hacia otros casos y supuestos cuando existe una norma imperativa sobrevenida.
4.3 Los particulares o titulares de los terrenos en cuyo interés actúa la Asociación de Vecinos La Providencia, podían haber reclamado ante el Ayuntamiento o en vía judicial para obtener su inclusión en los Núcleos rurales, al tiempo de su delimitación (como la adoptada por el PGO de 1999), o con ocasión de las revisiones de planeamiento municipal gijonés que los modifiquen (caso de la revisión acometida del PGOU de Gijón en 2011) pero lo que no cabe, tanto si se intentó infructuosamente ese cauce como si se optó por la pasividad impugnatoria, es aspirar a la revisión de tal delimitación preexistente y consentida, con ocasión de la impugnación del Plan territorial (PESC) para así beneficiarse de una excepción a la limitación de la franja litoral de 500 metros y lo que es más grave, para sortear una norma que está inspirada en valores autónomos que prevalecen sobre los que inspiran la delimitación de núcleo rural.
En efecto, basta la lectura del TROTU para percatarse que el Núcleo Rural está en suelo no urbanizable y su definición persigue el interés de los titulares de fincas preexistentes dotadas de ciertos servicios, y rodeado de máximas cautelas, mientras que el PSEC se refiere a un suelo no urbanizable cualificado por su especialidad, de tutela de valores costeros, el PESC. Por tanto, el ostentar las condiciones de urbanización para integrarse en la malla del Núcleo Rural no alcanza, se prueben o no, a superar la segunda barrera normativa, que viene dada por la limitación impuesta por la normativa sectorial del PESC ahora impugnado. De ahí que la prueba de la inserción física o funcional de una o varias parcelas en el Núcleo Rural se revela inútil a los efectos pretendidos que van más allá de esa mera integración en una agrupación poblacional para adentrarse en la obtención de un estatus singular de dispensa o exención de una regla general sobrevenida e imperativa relativa a las distancias de 500 metros medidos desde la ribera del mar, que sirve a intereses generales distintos de los que inspiran la figura del Núcleo Rural.
En otras palabras, las circunstancias de infraestructuras o servicios propios de la trama del núcleo rural podrían haber sido decisivas en su día para incorporarse a la delimitación del mismo acometida por el planeamiento urbanístico local (bien por reconocimiento administrativo o judicial de tal realidad), por lo que ni la administración en su contestación ni la Sala cuestiona en su existencia y alcance fáctico como detalla la pericia de parte, pero no lo son hoy día para soslayar su inclusión en el SNU de Costas ni a los específicos efectos de eludir las limitaciones específicas propias de tal modalidad de suelo”.
“Para el demandante el PESC invade la autonomía local al no dejar espacio al Ayuntamiento de Gijón para que, con ocasión de la revisión del planeamiento general, pudiese acometer una delimitación singular de los núcleos rurales y que permita así la integración de las parcelas del área de la Providencia que han caído bajo la protección del SNUC.
6.1 A este respecto hemos de traer a colación el principio general de prevalencia de los planes territoriales sobre el planeamiento urbanístico local: “Es evidente, pues, que aquellas determinaciones, dirigidas a la preservación del proceso urbanizador del suelo por razones medioambientales, afectan de manera directa a intereses claramente supralocales, imbricados especialmente en la materia medioambiental y de ordenación del territorio, que, por lo tanto, pueden y deben ser abordadas por los instrumentos que el ordenamiento contempla a estos efectos, los cuales, además, son vinculantes para los planes de ordenación urbanística”(STS de 19 de Diciembre de 2013, rec.982/2011)”.
“Se esfuerza la demanda en invocar la fuerza de lo fáctico trayendo a los autos la conocida doctrina jurisprudencial sobre la vinculación del planificador a la realidad de la situación del suelo.
Ahora bien, esta servidumbre de la norma a los hechos, no resulta de aplicación al caso que nos ocupa por varias razones.
7.1 En primer lugar, porque tal doctrina nace en el ámbito de la clasificación del suelo, cuando el debate se centra en si el terreno reviste el carácter de urbano consolidado o no consolidado, pero no se plantea cuando estamos en el ámbito de protección del suelo no urbanizable costero, en que se pretende alzar sobre el dato fáctico de la mínima urbanización la consecuencia de la revisión de la delimitación del Núcleo Rural y de ahí convertirlo en pasaporte para la dispensa de la limitación de edificabilidad inherente al régimen de distancias costeras, que se alza en norma de orden público territorial.
[…]
Y es que en el caso que nos ocupa esos servicios urbanísticos mínimos de que está dotada la parcela no responden a planificación, proyecto ni asunción de cargas por parte del propietario sino ante una actitud complaciente del Ayuntamiento para extenderle de forma puntual y al margen de toda planificación racional, el acceso a los servicios urbanísticos básicos.
[…]
En tercer lugar, la “fuerza de lo fáctico” opera dentro de la legalidad sectorial y en relación con la cuestión de la clasificación del suelo, alzándose en límite para el planificador local pero no frente al planificador autonómico cuando a la naturaleza urbanizada o no del terreno se yuxtapone la existencia de un interés supralocal relativo a la tutela paisajística y medioambiental, de manera que no puede una situación fáctica comprometer las potestades que sirven a fines que exceden los propios de la clasificación del suelo. Y es que cuando el plan urbanístico clasifica el suelo, ha de estarse a lo que resulte de la prueba de su naturaleza efectiva, porque dicho plan general o instrumento equivalente ya está sometido a las directrices o planes de ordenación territoriales que plasman otras reglas o límites atendiendo a valores supralocales. En consecuencia, si el propio Ayuntamiento en su labor planificadora no podría contravenir las reglas supralocales fijadas por los planes autonómicos, tampoco podría el particular sobre la base de hechos consumados doblegar la potestad legislativa ni planificadora autonómica”.
“Es más, en el plano sustancial de la posición de los recurrentes, no deja de rayar en la mala fe y abuso de derecho (art.7.2 CC), esgrimir la necesidad de mayores informes para tutela de valores ambientales cuando su interés real, esgrimido en las alegaciones en la información pública y en la demanda, radica únicamente en extender las posibilidades edificatorias de sus parcelas lo que objetiva e implícitamente comporta un menoscabo medioambiental”.
Comentario del Autor:
Interesante sentencia que nos permite apreciar con nitidez la relación de prevalencia del planeamiento territorial autonómico respecto del planeamiento urbanístico, potestad eminentemente local. Además, el intento de exportar determinados principios aplicados en la ordenación urbanística por parte de los recurrentes al planeamiento territorial (clasificación reglada o principio de igualdad), son sistemáticamente desechados por la sentencia. Al margen, resulta también notable el análisis que se efectúa al respecto del instrumento territorial de protección de costas del Principado de Asturias.
Indicar por último que lo pronunciado en esta sentencia se repitió casi en sus mismos términos en la dictada por la misma Sala y sección en idéntica fecha de 12 de marzo de 2018 (sentencia 211/2018).
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