Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 31 de julio de 2024 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Juan José Carbonero Redondo)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ AR 1483/2024 – ECLI:ES:TSJAR:2024:1483
Palabras clave: Biodiversidad. Espacios naturales protegidos. Evaluación ambiental estratégica. Red natura. Zona de especial conservación (ZEC). Zona de especial protección para las aves (ZEPA).
Resumen:
Por la Diputación Provincial de Huesca y hasta 41 ayuntamientos y una entidad local menor de la provincia, se interpone recurso contencioso-administrativo contra el Decreto 13/2021, de 25 de enero, del Gobierno de Aragón, por el que se declaran las Zonas de Especial Conservación en Aragón, y se aprueban los planes básicos de gestión y conservación de las Zonas de Especial Conservación y de las Zonas de Especial protección para las Aves de la Red Natura 2000 en Aragón.
Este Decreto, del que se dio cuenta en su día en esta REVISTA, aprobaba los planes de gestión de los espacios Natura 2000 en Aragón, constituyendo un notable avance, dado el considerable retraso que esta Comunidad Autónoma acumulaba, con incumplimiento de los plazos fijados en la Directiva de Hábitats (Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres).
En cualquier caso, los recurrentes solicitan la anulación de estos planes por varios motivos, de los que se han seleccionado los más interesantes para su análisis individualizado:
1. Infracción del artículo 76 del Texto Refundido de la Ley de Espacios Naturales Protegidos de Aragón, Decreto Legislativo 1/2015, de 29 de julio del Gobierno de Aragón, al no haberse aprobado previamente el Plan Director de la Red Natural de Aragón que se prescribe en este precepto.
A este respecto, los recurrentes alegan que al no haberse tramitado el Plan Director con carácter previo a la aprobación de los planes de gestión de Natura 2000, se ha producido una infracción del principio de jerarquía, al considerar que la planificación de los espacios naturales estaría jerarquizada.
Sin embargo, en análisis de este precepto, la Sala cuestiona este carácter jerarquizado de los planes en la normativa aragonesa, siendo a su parecer que las intenciones de dotar de coherencia a la gestión de los espacios naturales a través del Plan Director, pueden ser conseguidas a posteriori de la declaración espacios Natura 2000 y aprobación de los planes básicos de gestión.
2. En segundo lugar, se denuncia la infracción del artículo 50.2 de la Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón (derogada), al considerar que el Decreto recurrido tendría naturaleza de Reglamento ejecutivo, por lo que tendría que haberse solicitado informe a la Dirección General de los Servicios Jurídicos y Dictamen del Consejo Consultivo.
Tampoco prospera este segundo motivo, pues la Sala, con cita de jurisprudencia del Tribunal Supremo al respecto de los reglamentos ejecutivos, interpreta que los planes de gestión de Natura 2000 no son propiamente reglamentos ejecutivos, pues no puede decirse que sean desarrollo de una Ley (como así exige dicha jurisprudencia), sino que más bien ejercitan una atribución de competencia proveniente de la norma de rango legal.
3. Vulneración del artículo 48.3 de la misma Ley 2/2009, de 11 de mayo (derogada), al no existir en el Decreto aprobado Memoria económica propiamente dicha. Entre otras cosas, tal y como alegan, la Memoria quedaría supeditada a la aprobación del futuro Marco de Acción Prioritaria estatal. En consecuencia, en opinión de los recurrentes, la Memoria no contaría con una previsión presupuestaria real, cierta y presente.
A este respecto, la Sala interpreta que la Memoria económica no puede reputarse como redactada de forma automática, indicando que no es sucinta y que recoge una estimación del coste e impacto económico, así como el modo de financiación. Además, resta importancia a la advertencia de la Dirección de General de Presupuestos del gobierno autonómico sobre la necesidad de prudencia por causa de que el Marco de Acción Prioritaria (mecanismo estatal de financiación de la Red) no estaba aprobado, o sobre la necesidad de que el gasto se acomodase a la escala de prioridades presupuestarias de la Comunidad Autónoma.
4. Se denuncia también la vulneración de la Disposición adicional décima de la estatal Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, al no haberse efectuado la evaluación ambiental estratégica de los planes aprobados.
Hay que recordar que esta disposición señala que “solo los planes de gestión de espacios naturales protegidos o de los lugares de la Red Natura 2000 que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental en los términos previstos en el artículo 6.1.a) de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, deberán someterse a evaluación ambiental estratégica”.
En este sentido, entienden los recurrentes que los planes de gestión aprobados establecen el marco para la autorización de proyectos futuros, legalmente sometidos a Evaluación de Impacto Ambiental, refiriéndose a usos naturales, como la agricultura, ganadería, silvicultura, etc.
También la Sala descarta declarar la anulación del decreto recurrido, al entender que no se está ante un Plan que permita determinados usos o actuaciones que supongan o puedan suponer un impacto en el espacio protegido y, por ende, sometidos a evaluación de impacto ambiental.
Destacamos los siguientes extractos:
“Expuestas las posiciones de las partes en los términos expresados, a la hora de entrar en el análisis de cada uno de los motivos que ofrecen los recurrentes en sustento dela impugnación del Decreto recurrido, y comenzando por el primero de ellos, diremos que la Sala no comparte la tesis de la recurrente, cuando defiende la nulidad del Decreto impugnado, porque procede a la declaración de ZEC y ZEPAs de la Red Natura 2000 en Aragón, así como a la aprobación de los planes básicos de gestión y conservación, sin la previa aprobación de Plan Director de la Red Natural de Aragón, en vulneración de una suerte de principio de jerarquía normativa de Planes que la parte actora deduce del tenor del artículo 76.2 del TRLEPA, Decreto Legislativo 1/2015.
Pues bien, aun cuando el artículo 76.2 habla de desarrollo, y podría entenderse que está estableciendo una jerarquía, sin embargo, ni por el contenido del Plan Director, tal y como se define en el apartado primero del mismo artículo, ni tampoco por la dinámica propia de la declaración y aprobación de planes básicos de gestión de ZEC y ZEPAs, estrechamente relacionados con la propuesta por la Comunidad Autónoma y aprobación por las autoridades comunitarias de los LIC -Lugares de Importancia Comunitaria-, tal y como se desprende de los artículos 51 y siguientes del Texto Refundido, cabe concluir en el carácter dependiente o subordinado de los planes básicos al Plan Director. Y es que las finalidades y contenidos propios del Plan Director, que persiguen dar coherencia al entero sistema, pueden conseguirse a posteriori de la declaración de espacios protegidos y de la correlativa aprobación de los respectivos y específicos planes básicos de gestión. En ningún momento la Ley vincula a concreta directriz de un necesario y primigenio Plan Director, la propuesta de la Comunidad Autónoma de declaración de LIC a las autoridades comunitarias, momento inicial que desencadena todo el proceso posterior de categorización de dichos lugares como Zonas de Especial Conservación o Zonas de Especial Protección de las Aves. El primer motivo, por consiguiente debe ser rechazado”.
“Y así, efectivamente, es reiterada doctrina de la Sala Tercera y del Tribunal Constitucional, aquella por la que vienen a definir un reglamento por razón de que su principal cometido es desenvolver una ley preexistente o que tiene por finalidad establecer normas para el desarrollo aplicación y ejecución de una ley. La clave es que ha de significar el desarrollo de una ley. Lo que un reglamento hace es completar, desarrollar, pormenorizar, aplicar, o cumplimentar y ejecutar una ley.
[…]
Y, bien mirado, el Decreto ahora impugnado, no puede decirse que entre dentro de esa categoría, sino que, más bien, se limita, como se dice en la misma sentencia, evocando otra de 30 de abril de 1998, a ejercitar una específica atribución de competencia. Efectúa una declaración y aprueba un plan -o una pluralidad-, en virtud de la propia competencia atribuida por la Ley.
Es la Ley la que dice cómo y quién debe efectuar declaración de este tipo de espacios protegidos y aprobar los correspondientes y respectivos planes básicos de gestión. Se dice que debe ser el Gobierno de Aragón y por Decreto, y además, como muestra de que no está pensando en términos de procedimiento general de aprobación de reglamento, añade determinados hitos específicos a este tipo de procedimiento, pues dice que precisan de trámite de información pública e informe preceptivo del Consejo de Protección de la Naturaleza y del Consejo de Ordenación del Territorio de Aragón.
En definitiva, aun cuando ha de revestir forma de Decreto, es dudoso que pueda declararse que nos encontremos ante una disposición reglamentaria, entendida en los términos antes expresados, sin perjuicio de que ello no sea incompatible con la presencia, en ocasiones, de normas de tal carácter. Consecuencia de lo anterior, es que no compartimos la tesis de la recurrente cuando ve motivo de nulidad en la ausencia de dictamen del Consejo Consultivo de Aragón, que, en este caso, entendemos que no es preceptivo”.
“Y en cuanto a la necesidad o no de Evaluación Ambiental Estratégica en y para este tipo de planes, en cuya ausencia, y partiendo de su exigencia y carácter preceptivo, basa un adicional motivo de nulidad del Decreto la parte recurrente, diremos que tampoco podemos compartir la pretensión de las entidades demandantes, pues ocurre que no nos encontramos ante supuesto contemplado por el artículo 6.1 a) de la Ley 21/2013 estatal y 11 de la Ley 11/2014 autonómica, que requieren evaluación ambiental estratégica, para todo plan o instrumento que establezca el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometió a EIA. En definitiva no estamos ante un Plan que permita determinados usos o actuaciones que supongan o puedan suponer un impacto en el espacio protegido, en consonancia con lo que establece la Directiva de Hábitats 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo de 1992. Precisamente, en línea con lo dicho, la Sala Tercera no exige EAE cuando el instrumento en cuestión tiene naturaleza de plan de gestión. Es por ello por lo que han sometido a EAE a los plantes especiales que disciplinan un espacio de interés natural, cuando introducen categorización interna de su suelo e impacto en el régimen protector de todo su ámbito. Este tipo de planes no son planes de gestión, sino de ordenación y por consiguiente requeridos de EAE -por todas las sentencias de la sección 5ª de 24 de enero de 2019 (rec. 2568/2018) y de 27 de julio de 2020, nº 1119/2020, (rec. 2568/2018 -sic-), cosa que no ocurre en el presente caso. No encontramos por consiguiente vulneración alguna de la D.A. 10ª de la Ley
42/2007, ante la genérica alegación que se realiza a la regulación de unos usos que tampoco se concretan”.
“Una última cuestión nos queda por resolver, y no es otra que la revisión del presupuesto de la memoria económica del Decreto, respecto de la que la parte recurrente reprocha infracción del artículo 48.3 de la Ley 2/2009, pues entiende que la memoria incorporada es una memoria rituaria y no responde a una previsión presupuestaria real, cierta y presente, de suerte que, dice, sólo cumple formalmente con la exigencia del referido precepto.
[…]
Pues bien, examinado el contenido de la primera de las memorias, así como de la complementaria al informe de impacto, concluimos en que se podrá efectuar algún reproche a la memoria, al documento, pero desde luego, no puede decirse que haya sido cumplimentada de manera rituaria, o automática. Sólo es posible efectuar dicha manifestación desde la ausencia de una lectura, ni siquiera exhaustiva, de la memoria aportada. Basta con la lectura y a ella nos remitimos, para comprobar que, en primer lugar, no es sucinta, en segundo lugar, refleja una estimación del coste e impacto económico de la disposición que se aprueba y el modo de financiación que en el terreno de la protección medioambiental se viene adoptando, en el que la vertiente comunitaria no es precisamente menor. Que la Dirección General de Presupuestos llame, en el trámite de audiencia posterior,
a la prudencia dado que aún el Marco de Acción Prioritaria no estaba aprobado en ese momento, y advierta de que el gasto de la medida que se adopta deberá acompasarse a la escala de prioridades presupuestarias de la Administración de la Comunidad Autónoma, no significa que estemos ante la ausencia de memoria suficiente para determinar el coste de las medidas que se contienen en la norma que se aprueba, así como de las vías de financiación que garantice la sostenibilidad de los planes que se aprueban”.
Comentario del Autor:
En ocasiones se ha advertido en esta REVISTA sobre la conflictividad que ha desencadenado la aprobación masiva y simultánea de planes de gestión de la Red Natura 2000. Es el caso de Extremadura, por ejemplo, debiendo citarse la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 19 de junio de 2018, que ya fue objeto de comentario en su día. Las críticas sobre este modo de proceder, se fundamentan principalmente en la escasa calidad de los planes y en el hecho de que, dada la considerable documentación que los suele acompañar y el número de ellos aprobados simultáneamente, convierten los procedimientos de información pública en una mera formalidad.
En el caso que nos ocupa, según se desprende de la sentencia objeto de análisis, los motivos de recurso no atienden tanto a esta cuestión, pero sí a otros aspectos esenciales, como el concerniente a la memoria económica que deben contener los planes de gestión, y que también ha ocasionado en ocasiones nulidades de esta clase de planes Natura 2000. Puede citarse así la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 21 de julio de 2016, también comentada en su día en esta REVISTA, que decretó la nulidad de un plan por no cuantificar económicamente el impacto sobre el derecho de propiedad causado por las medidas contempladas.
Por lo demás, significar algunas cuestiones tratadas en la sentencia examinada, como la naturaleza de los planes de gestión, que descarta su encuadramiento como reglamentos ejecutivos, o el hecho de que no haya que someterlos al procedimiento de evaluación ambiental estratégica.
Enlace web: Sentencia STSJ AR 1483/2024 del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 31 de julio de 2024
