Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 2 de febrero de 2023 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Javier Albar García)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ AR 137/2023 – ECLI:ES:TSJAR:2023:137
Palabras clave: Ayuntamientos. Energía solar fotovoltaica. Planeamiento urbanístico. Procedimiento administrativo. Urbanismo.
Resumen:
Se interpone recurso contencioso administrativo contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de La Fueva (Huesca) de 7 de junio de 2021 por el que se aprueba inicialmente el segundo documento del Plan General de Ordenación Urbana y la suspensión cautelar del otorgamiento de las licencias de parcelación, edificación, demolición y de actividad en todo el término municipal aparejada a dicha aprobación inicial. Las recurrentes son tres mercantiles, con intereses en la construcción en el municipio de instalaciones fotovoltaicas de las que ya habían obtenido autorización de Red Eléctrica de España (REE). Hay que tener en cuenta que la primera aprobación inicial del documento había sido en 2011 y que, según se desprende de las alegaciones de las recurrentes, esta segunda aprobación tendría como causa precisamente la de evitar que finalmente pudieran ejecutarse estas plantas fotovoltaicas.
Los concretos motivos que sustentan el recurso son la caducidad del procedimiento, en el entendimiento de que debía de haberse iniciado nuevamente el trámite del mismo (se recuerda que la primera aprobación inicial fue en 2011); omisión de los trámites de evaluación ambiental estratégica; desviación de poder y desproporción de la medida de suspensión de licencias de parcelación, edificación, demolición y de actividad.
Primeramente la Sala desestima la caducidad del procedimiento de aprobación del Plan General de Ordenación Urbana, en el entendimiento de que se está ante un procedimiento de aprobación de una norma, y no de aprobación de un acto administrativo. En este último caso sí que operaría la caducidad. No obstante, sí que considera la Sala que ha existido un fraude de Ley, por cuanto de la aprobación inicial del documento (en 2011) a la que siguió un trámite de información pública, debieron seguir dos posibles actuaciones municipales: (i) una, que se hubiera aprobado provisionalmente el Plan con las modificaciones que resultasen de las alegaciones e Informes o, en su defecto, (ii) si se considerase que hubiera modificaciones sustanciales, debería haberse abierto un nuevo periodo de información pública, pero sin retrotraer el procedimiento. También existiría una tercera alternativa, archivar el expediente e iniciar de nuevo el procedimiento.
De esta manera, de la aprobación inicial de un segundo documento de Plan General, entiende la Sala que existiría un fraude de ley en la actuación municipal (descarta, eso sí, la desviación de poder), precisamente para fundamentar una suspensión de licencias que, en último término, paralizaría la construcción de las instalaciones fotovoltaicas de las recurrentes.
En consecuencia, la Sala estima el recurso contencioso administrativo, anulando esta segunda aprobación inicial. No obstante deja al Ayuntamiento la posibilidad de que decida continuar con el procedimiento de aprobación del Plan General de Ordenación Urbana siguiendo lo señalado más arriba.
Destacamos los siguientes extractos:
“La parte invoca la caducidad del procedimiento, en cuando se inició en 2005 y se paralizó tras la emisión del informe de caducidad ambiental, de 12-8-2016 y publicado el 16-8-2016, y sin que haya habido acto municipal alguno al respecto.
En principio, tal argumento, como tal, debe ser rechazado, en cuanto no estamos ante un procedimiento de elaboración de un acto administrativo de una administración como tal, sino ante un procedimiento de elaboración de una norma, el PGOU.
Respecto de los actos administrativos, el art. 25 .1 de la ley 39/2015 de 1 de octubre prevé la caducidad del procedimiento por el transcurso de determinado tiempo sin dictarse ” resolución expresa”, y está ubicado en el Título II, relativo a la ” actividad de las Administraciones Públicas”, mientras que en el PGOU nos encontramos ante la elaboración de una norma, que corresponde, al menos en parte, a la vertiente política de los entes administrativos, en este caso el Ayuntamiento y la CA, para la que las normas urbanísticas no han previsto dicha caducidad, aunque sí la prevean para otras cuestiones, pero tampoco lo ha hecho la LPA 39/2015, que en el Título VI, relativo a la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria ha previsto el procedimiento para el ejercicio de esta última, pero no ha regulado la caducidad”.
“A la vista de todo ello, el Ayuntamiento, desde el punto de vista procedimental, puede hacer dos cosas, y sólo dos, o aprobar provisionalmente el Plan con las modificaciones que resulten de las alegaciones e informes, o , si las modificaciones que se considera que deben hacerse “significaran un cambio sustancial”, deberá abrir un nuevo periodo de información pública, pero sin que ello suponga retroceder en el procedimiento, que supondría entrar en una suerte de bucle, pues ante una nueva aprobación inicial habría que pedir nuevos informes. Aunque también hay otra alternativa, archivar el expediente e iniciar ex novo un procedimiento.
En este caso, el Ayuntamiento, y curiosamente en el mismo día en que se dice que ” se considera necesario proceder a la elaboración y posterior aprobación del Plan General de Ordenación Urbana de LA FUEVA (HUESCA) a partir de los documentos que constan en el expediente que en su día fue objeto de aprobación inicial”, aprueba en Pleno “inicialmente el segundo documento del Plan”, preparado en tiempo record. Ni en la providencia ni en la nueva memoria de “junio de 2021” se hace mención a las circunstancias que justificarían esa nueva aprobación.
Es decir, el Ayuntamiento, tras decir que se debe proceder a la elaboración y posterior aprobación del Plan, se ha inventado un “tertium genus”, pues ni ha seguido, en el expediente ya iniciado, con el trámite previsto de la aprobación provisional, previo, en su caso, un nuevo trámite de información pública, ni tampoco ha decidido empezar de cero, con un nuevo Avance, aunque sea aprovechando el trabajo ya realizado.
Por el contrario, se ha aprobado inicialmente de nuevo, algo no previsto, para obtener de nuevo -y si no hay aquí desviación de poder, sí que hay un fraude de ley- la facultad de suspender las licencias”.
“El que sólo se produzca en este momento es también lógico, ya que afecta a todos los de una zona por igual, impide que las licencias generen derechos adquiridos y evita también la solicitud masiva de licencias mientras se tramita el plan, haciendo imposible o muy costoso aplicar luego muchos de los aspectos de aquél, que pueden tropezar con licencias ya otorgadas. El art. 77 del DL 1/2014 tiene idéntica regulación. En ninguno de los dos se prevé, ni permite interpretarse, que se pueda acordar la suspensión cuando se quiera.
Por tanto, no podemos aceptar las alegaciones de que es una cuestión irrelevante la de la suspensión del otorgamiento licencias con la aprobación inicial cuestionada, pues no existe esa supuesta facultad libérrima del Ayuntamiento de suspenderlo en cualquier momento y durante todo el procedimiento.
Por tanto, una segunda aprobación inicial en el seno del mismo procedimiento ni está prevista ni es posible.
En consecuencia, se ha incurrido en un auténtico fraude de ley, violentando las normas del procedimiento, para “recuperar” una facultad, la de suspensión de licencias, por medio de la violación del procedimiento, al haber aprobado una segunda aprobación inicial en lugar de, previo el posible segundo trámite de audiencia pública, pasar a la fase de aprobación provisional, que es la que procedía.
Por tal motivo, procede anular la resolución recurrida, sin perjuicio de que el Ayuntamiento decida continuar con el procedimiento y pasar a la fase de aprobación provisional, una vez dado nuevo trámite de información pública o que, por el contrario, decida reiniciar ex novo el procedimiento de aprobación del PGOU”.
Comentario del Autor:
Es bien conocida la complejidad procedimental de un Plan General de Ordenación Urbana, que incluso afecta a pequeños municipios como el que nos ocupa. Esto causa que la aprobación de estos planes urbanísticos se demore bastantes años, lo que suele incluir algún que otro cambio legislativo de calado, lo cual aún complica más la tramitación.
Por otro lado, se alude también en el supuesto examinado a la suspensión de licencias que las legislaciones urbanísticas contemplan, a fin de asegurar que las nuevas previsiones planificatorias que se plantean puedan ejecutarse en el futuro sin “hipotecas” en forma de desarrollos que comprometan la nueva ordenación que se plantee.
Otra cosa es que todo ello se haya visto alterado con la finalidad municipal de evitar la construcción de unas instalaciones fotovoltaicas. Es decir, según se desprende de la sentencia, toda la actuación procedimental respondería a un alargamiento artificial de la suspensión de licencias con tal fin.
En este sentido, la oposición municipal a estas instalaciones fotovoltaicas sería consecuencia de una demanda vecinal, pudiéndose enmarcar en la cada vez más creciente oposición de los habitantes de muchos municipios a la instalación de energías renovables por el impacto en actividades tradicionales que se desarrollan en estas zonas (tales como las actividades ganaderas y de agricultura), tal y como se ejemplifica en la siguiente NOTICIA publicada en el Diario del Alto Aragón el 9 de octubre de 2022, que trata precisamente de este caso. Desde luego es recomendable analizar con mayor exhaustividad las razones aducidas por los colectivos y habitantes que se oponen a estas instalaciones, indagar sobre los sustratos de sus demandas, atendiendo a que son los grandes conocedores del territorio que habitan y que muchas veces se ha mantenido de forma ambientalmente razonable gracias a las actividades tradicionales desarrolladas y que son sustento de ellos y sus familias.
Enlace web: Sentencia STSJ AR 137/2023, del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 2 de febrero de 2023.
