Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 18 de enero de 2023 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3, Ponente: José Guillermo del Pino Romero)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ AND 654/2023 – ECLI:ES: TSJAND: 2023:654
Palabras clave: Procedimiento sancionador. Dominio público hidráulico. Aguas subterráneas. Confederación Hidrográfica del Guadalquivir. Empresa pública. Competencias.
Resumen:
Conoce la Sala del recurso contencioso-administrativo formulado por una mercantil contra la Resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir de fecha 7 de junio de 2021 por la que se desestima el recurso de reposición formulado contra la Resolución de 15 de febrero de 2020 que impone a la recurrente una multa de 4.970 euros y la obligación de indemnizar los daños al dominio público hidráulico en la cifra de 1.112,19 euros; ello por la comisión de una infracción administrativa leve prevista en el art. 116.3 apartados a), b) y g) del Texto Refundido de la Ley de Aguas, en relación con el art. 315 apartados i) y m) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico.
Los hechos imputados consistieron en “haber procedido a la derivación de aguas subterráneas para riego de 2,4905 hectáreas de frutos rojos por el sistema de goteo, en el sitio denominado Mingallete, Parcela 72 (0,16 ha.), Parcela 197 (2,3 ha.), Parcela 198 (305 m2), Polígono 2 del T.M. de Rociana del Condado (Huelva), sin autorización de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir”.
La recurrente cuestiona en este caso que una empresa estatal -“Tecnologías y Servicios Agrarios, S.A.” (TRAGSATEC)-, en virtud de un contrato de prestación de servicios suscrito con la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, tenga potestad para llevar a cabo labores de auxilio material y asistencia técnica, hasta el punto de asumir la completa tramitación de los procedimientos sancionadores; de tal manera que la actuación de los funcionarios públicos de la Confederación se relega al mero acto de firmar los documentos y resoluciones una vez redactados por los empleados de la empresa.
Por su parte, el Abogado del Estado alega que la Confederación en ningún momento ha perdido el control del procedimiento.
La Sala trae a colación la doctrina del Tribunal Supremo que, a su vez, aplica en sentencias anteriores a ésta para llegar a la conclusión de que en este caso concreto la intervención de TRAGSATEC ha consistido en la tramitación completa de todo el expediente sancionador. Por tanto, en aras a la regla general sentada por el TS, según la cual “la tramitación de los procedimientos sancionadores incoados por las Administraciones Públicas han de ser tramitados por el personal al servicio de tales administraciones sin que sea admisible que, con carácter general, de permanencia y de manera continua, puedan encomendarse funciones de auxilio material o de asistencia técnica a Entidades Públicas Empresariales, sin perjuicio de poder recurrir ocasionalmente y cuando la Administración careciera de los medios para ello, al auxilio de Entidades Públicas Empresariales, como medios propios de la Administración, a prestar dicho auxilio o asistencia”, la Sala estima íntegramente el presente recurso.
Y ello teniendo en cuenta el Pliego de Bases del Servicio Técnico que rige las relaciones entre la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir y TRAGSATEC, y concretamente la Memoria, en particular, la “Justificación de Precios”, el Pliego de Prescripciones Técnicas Particulares, en particular el apartado denominado “Trabajos a Realizar”, y el capítulo de Presupuestos. Al efecto, el actuar de la empresa pública se adapta a la diversidad de funciones detalladas en estos documentos de manera pormenorizada.
En definitiva, considera la Sala que una labor exclusiva y excluyente de los titulares de los órganos competentes no se puede atribuir al personal de una sociedad mercantil, máxime cuando la resolución sancionadora que se ha dictado se limita a la mera firma de la propuesta que se presenta al Organismo de Cuenca.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Quien es imputado en un procedimiento sancionador tiene derecho a que el Instructor del procedimiento examine directamente sus alegaciones, y no a través de una nota-resumen elaborada por un desconocido empleado de una sociedad mercantil que comenta su contenido con el Instructor. Si el instructor no examina por sí el material alegatorio y probatorio aportado por el expedientado, sino que se limita a examinar un material previamente rehecho o reciclado por terceros, queda directamente vulnerado el derecho de defensa del art. 24 CE. El expedientado no tiene por qué soportar que sus alegatos lleguen filtrados, traducidos y resumidos al Instructor y al órgano sancionador a través de una nota resumen realizada por el desconocido trabajador laboral de una sociedad mercantil, cuya corrección, en cuanto a la fidelidad y completitud de lo que se vuelca en ella, ni siquiera es posible verificar porque es un documento que no se incorpora al expediente. No negamos que si el Instructor lo desea podrá consultar las alegaciones propiamente dichas. Pero a ello hay que indicar:
a) Primero, dado que las alegaciones de los interesados son recibidas no por la Confederación, sino por la propia TRAGSATEC (véase el Pliego de PTP, apartado 4.2, punto “Estudio de las alegaciones”), ni siquiera existe una garantía pública de integridad e identidad de dichas alegaciones y de los documentos o pruebas anejos a las mismas.
b) Además de lo anterior, ha de tenerse en cuenta que si todo el sistema se establece para descargar de trabajo a la Confederación … no parece que pueda asegurarse que el Instructor vaya a analizar la real y perfecta correspondencia entre las alegaciones y la nota resumen, pues ello supondría no una descarga, sino un trabajo añadido al ordinario de examinar las alegaciones. Tampoco en fase de recurso administrativo puede el expedientado tener esperanzas de hacer llegar su propia voz al órgano encargado de resolver, pues “se emitirá un borrador jurídico sobre las distintas alegaciones presentadas en el recurso interpuesto (…)
d) Los borradores de resolución: No se trata ya solo de que se posibilite que el Instructor pueda decidir sobre la base de una nota resumen, sino que además la decisión que tome a la vista de la nota resumen está siempre mediatizada por los “borradores” que preceden al dictado de todas y cada una de las resoluciones, sean de trámite o definitivas. TRAGSATEC hace un borrador del pliego de cargos, un borrador de la propuesta de resolución previa valoración de los alegatos del expedientado que recibió directamente ella misma (de los que se pasa al Instructor una nota-resumen junto con el borrador a firma), de la resolución y de la resolución del recurso administrativo que pueda interponerse. Y debe quedar claro que estos “borradores” son textos solo pendientes de la correspondiente firma (…)
Esta mediatización compromete el ejercicio de las competencias por sus legítimos titulares, algo a lo que el imputado en un expediente sancionador tiene pleno derecho, pues si ya las alegaciones del interesado se conocieron principalmente a través de una nota resumen, y después es la sociedad mercantil la que elabora material e intelectualmente el documento que va a ser la respuesta a las mismas, se está produciendo una delegación no formal, pero sí material, del ejercicio del ius puniendi (…)”.
Comentario de la Autora:
Si bien existe ya doctrina jurisprudencial aplicable a este supuesto concreto, nos ha parecido necesario poner de relieve la conveniencia de fijar límites a la labor de delegación de funciones efectuada por la administración en favor de empresas públicas y bajo el paraguas de la falta de medios personales para afrontar una sobrecarga de trabajo. Lo relevante de esta sentencia es que una labor, en principio de auxilio material, llevada a cabo por una empresa pública se ha traducido en una completa tramitación de los expedientes sancionadores. Una potestad, la sancionadora, que en este caso corresponde a la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir y que no puede ser objeto de delegación, máxime cuando ello implicaría una clara vulneración del derecho de defensa.
Enlace web: Sentencia STSJ AND 654/2023, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 18 de enero de 2023.
