Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 29 de octubre de 2024 (Sala de lo Contencioso, Sección 3ª. Ponente: José Manuel Izquierdo Salvatierra)
Autora: María Pascual Núñez, Doctora en Derecho y Sociedad por la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ: STSJ AND 16165/2024 – ECLI:ES:TSJAND:2024:16165
Palabras clave: Gestión de residuos. Autorización Ambiental Integrada (AAI). Principio de tipicidad. Procedimiento sancionador. Inspecciones ambientales.
Resumen:
La sentencia que analizamos resuelve el recurso contencioso administrativo interpuesto por una mercantil contra la Resolución de 28 de noviembre de 2021 de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible de la Junta de Andalucía. Esta resolución estimó parcialmente un recurso de alzada contra una resolución de 7 de septiembre de 2020, que impuso una multa de 6000 euros a la mercantil por infracción grave del artículo 132.1.a) la Ley 7/2007 de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental.
La actora alega vulneración del principio de tipicidad, argumentando que la Administración le atribuyó diversos incumplimientos relacionados con la Autorización Ambiental Integrada (AAI), entre otros: falta de comunicación de modificaciones en las instalaciones, gestión inadecuada de residuos, y deficiencias en el sistema de quema de biogás. Lo anterior se deduce de una inspección practicada en las instalaciones a 2 de octubre de 2018 que llevó a la incoación de un procedimiento sancionador el 13 de diciembre de 2019.
La sentencia aborda la naturaleza y el valor probatorio de los informes de la Administración, destacando que en el Derecho Administrativo no existen normas específicas sobre los medios de prueba ni su valoración. Según el artículo 77 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común, los hechos relevantes pueden acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, valorándose conforme a la Ley de Enjuiciamiento Civil. Los informes de la Administración, elaborados por funcionarios o técnicos, se consideran «dictamen de peritos» si requieren conocimientos especializados para valorar hechos relevantes, y los Tribunales deben aplicar las reglas de la sana crítica a la hora de emitir una valoración libre y motivada. En cualquier caso, reconoce que estos informes no gozan de imparcialidad cuando la propia Administración es parte en el litigio, y su credibilidad debe ser ponderada por el juzgador, si bien admite que el «acta extendida por el servicio de inspección goza de presunción de veracidad, que es destruible con prueba en contrario».
En este caso, la actora no presenta prueba de descargo suficiente para desvirtuar la presunción de veracidad de los informes de inspección, limitándose a negar los hechos imputados. Por ello, el tribunal desestima el recurso contencioso-administrativo deducido.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Pues bien, llegados a este punto hemos de afirmar que respecto de la naturaleza y valor probatorio de los informes de la Administración -ya se trate de los obrantes en el expediente administrativo, ya de los aportados en sede judicial como pericial, y tanto los elaborados por funcionarios como por técnicos de la Administración debemos traer a colación las consideraciones vertidas en la reciente STS 17 febrero 2022 (cas. 5631/2019), en la que, abordando dicha cuestión como de interés casacional objetivo, se expone lo que sigue: “(…) hay que comenzar recordando que en el Derecho Administrativo no hay normas específicas sobre los medios de prueba, ni sobre su valoración. Así, en el art. 77 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas se dice que “los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil”. Y con respecto a la prueba en el proceso, el art. 60 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa contiene reglas sobre el momento y el modo de pedir el recibimiento a prueba, e incluso sobre algunos aspectos de su práctica; pero sobre los medios de prueba y su valoración se limita a remitirse a la Ley de Enjuiciamiento Civil. El apartado cuarto del citado art. 60 , en efecto, dispone que “la prueba se desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil”. Más adelante, por lo que específicamente hace a la prueba pericial, el apartado sexto añade que las partes pueden “solicitar aclaraciones al dictamen emitido””.
“(…) Tampoco es dudoso que, en el ámbito del Derecho Administrativo, tanto en vía administrativa como en vía jurisdiccional, los dictámenes periciales deben valorarse tal como ordena el art. 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , es decir, “según las reglas de la sana crítica”. Ello no implica que el dictamen pericial sea una prueba tasada o legal, cuya fuerza está predeterminada por la ley y no puede ser destruida por otros medios. En la tradición jurídica española, es generalmente admitido que esa idea de reglas de la sana crítica -ya presente en el art. 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881 , e incluso en el hoy derogado art. 1243 del Código Civil – no trae consigo un sistema de valoración de la prueba diferenciado. Antes, al contrario, la valoración según las reglas de la sana crítica no deja de ser una manifestación de libre valoración de la prueba o valoración en conciencia. Ante una prueba pericial puede el juzgador formar su convicción sobre los hechos con libertad, dando a aquélla el peso que -habida cuenta de las circunstancias y del resto del material probatorio- considere adecuado. Pero debe hacerlo exponiendo las razones que le conducen, siguiendo el modo de razonar de una persona sensata, a aceptar o rechazar lo afirmado por el perito. La valoración de la prueba pericial según las reglas de la sana crítica es, así, una valoración libre debidamente motivada; algo que, como es obvio, exige realizar un análisis racional de todos los elementos del dictamen pericial, sopesando sus pros y sus contras. Seguramente, más allá del respeto a la tradición, no era imprescindible que el legislador hiciera esa mención a las reglas de la sana crítica, ya que la exigencia de motivación de las sentencias, impuesta con alcance general por el art. 120.3 de la Constitución , alcanza al establecimiento de los hechos por el juzgador.
Una vez sentado que los expertos al servicio de la Administración pueden actuar como peritos y que sus dictámenes -al igual que cualquier otro dictamen pericial- han de ser valorados de manera libre y motivada, es preciso hacer tres consideraciones adicionales a fin de dar cumplida respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo. En primer lugar, tal como señala el recurrente, no es lo mismo que un informe o dictamen emanado de la Administración se haga valer como medio de prueba en un litigio entre terceros o en un litigio en que esa misma Administración es parte. En este último supuesto, no tiene sentido decir que el informe o dictamen goza de imparcialidad y, por ello, merece un plus de credibilidad: quien es parte no es imparcial. Además, cuando esto ocurre, el dato es relevante, pues exige no eludir la proveniencia puramente administrativa del informe o dictamen, examinando hasta qué punto ello ha podido influir en las conclusiones periciales.
En segundo lugar, en conexión con lo que se acaba de decir, no todos los expertos al servicio de la Administración se encuentran en una misma situación de dependencia con respecto al órgano administrativo llamado a decidir. Por mucha que sea la capacitación técnica o científica de la concreta persona, no es lo mismo un funcionario inserto en la estructura jerárquica de la Administración activa que alguien que -aun habiendo sido designado para el cargo por una autoridad administrativa- trabaja en entidades u organismos dotados de cierta autonomía con respecto a la Administración activa. A este respecto hay que recordar que, entre las causas de tacha de peritos no designados judicialmente, el art. 343 de la Ley de Enjuiciamiento Civil incluye “estar o haber estado en situación de dependencia o de comunidad o contraposición de intereses con alguna de las partes o con sus abogados o procuradores”. Y el art. 344 del propio cuerpo legal dispone que la tacha debe ser tenida en cuenta al valorar la prueba pericial. Pues bien, mientras que el funcionario inserto en la estructura jerárquica de la Administración activa está manifiestamente en situación de dependencia, el lazo es menos acusado en el otro supuesto. Precisar y ponderar, en cada caso concreto, el mayor o menor grado de dependencia del experto con respecto al órgano administrativo llamado a decidir es algo que, sin duda, debe hacer el juzgador.
En tercer y último lugar, seguramente hay supuestos en que los informes de origen funcionarial, aun habiendo sido elaborados por auténticos técnicos, no pueden ser considerados como prueba pericial. Ello ocurre destacadamente cuando las partes no tienen ocasión de pedir explicaciones o aclaraciones ( arts. 346 y 347 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y art. 60 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ). Dichos informes no tendrán más valor que el que tengan como documentos administrativos, y como tales habrán de ser valorados”.
La acta extendida por el servicio de inspección goza de presunción de veracidad, que es destruible con prueba en contrario. Lo cierto es que la actora no ha articulado prueba de descargo para destruir dicha presunción de veracidad.
Es cierto que el ahora recurrente formuló alegaciones al acuerdo de incoación y a la propuesta de resolución, pero no ha articulado, insistimos, prueba de descargo alguno, más allá de negar los hechos que se le imputan y que desde luego tienen encaje legal en el tipo infractor del art. 132.1 a) de la LGICA.
Por ello no asiste la razón a la recurrente, y debe desestimarse el recurso contencioso-administrativo deducido”.
Comentario de la Autora:
La sentencia destaca la importancia de la valoración de los informes administrativos en el contexto del Derecho Ambiental, subrayando que estos informes, aunque gozan de presunción de veracidad, deben ser evaluados según las reglas de la sana crítica. Esto implica que los informes no son pruebas tasadas y su credibilidad puede ser cuestionada si se presentan pruebas en contrario. En el caso analizado, la falta de pruebas de descargo por parte de la actora resultó en la confirmación de la sanción impuesta, lo que resalta la necesidad de una defensa sólida y bien fundamentada en los procedimientos sancionadores en materia ambiental.
Consecuentemente, este pronunciamiento refuerza la idea de que las administraciones públicas deben actuar con rigor y objetividad al elaborar informes técnicos. Asimismo, los sancionados deben presentar pruebas contundentes que contrarresten la presunción de veracidad de los informes administrativos. Este enfoque promueve un equilibrio entre la protección del medio ambiente y los derechos de las entidades sancionadas, asegurando que las decisiones se basen en pruebas sólidas y razonadas.
Enlace web: Sentencia STSJ AND 16165/2024, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 29 de octubre de 2024
