Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), de 25 de septiembre de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3, Ponente: Pablo Vargas Carrera)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ AND 14951/2019 – ECLI: ES:TSJAND:2019:14951
Temas Clave: Natura 2000; LIC; ZEC; Planes de gestión; Publicidad; Propiedad privada
Resumen:
El objeto de recurso formulado por varios particulares se ciñe a:
-La elaboración por la Junta de Andalucía de la propuesta de la lista de lugares de importancia comunitaria (LIC) que fue adoptada por la Decisión de Ejecución de la Comisión de 3 de diciembre de 2014, que aprobó la octava lista actualizada de lugares de importancia comunitaria de la región bigeográfica mediterránea, en cuanto al que se denomina Guadalmellato, identificado con el código (ES6130006) del formulario Natura 2000 y dentro del cual se han incluido los terrenos propiedad de la recurrente.
-El Decreto 110/2015, de 17 de marzo, por el que se declaran las Zonas Especiales de Conservación Sierras de Gádor y Énix (ES6110008), Sierra del Alto de Almagro (ES6110011), Sierras Almagrera, de los Pinos y el Aguilón (ES6110012), Sierra Líjar (ES6120013), Suroeste de la Sierra de Cardeña y Montoro (ES6130005), Guadalmellato (ES6130006), Guadiato-Bembézar (ES6130007), Sierra de Loja (ES6140008), Sierras Bermeja y Real (ES6170010), Sierra Blanca (ES6170011), Sierra de Camarolos (ES6170012), Valle del Río del Genal (ES6170016) y Sierra Blanquilla (ES6170032); dentro del cual se han incluido terrenos propiedad de la recurrente.
-La Orden de 11 de mayo de 2015, por la que se aprueba el Plan de Gestión de las ZEC Suroeste de la Sierra de Cardeña y Montoro (ES6130005), Guadalmellato (ES6130006) y Guadiato-Bembézar (ES6130007).
Lo que en realidad pretenden los recurrentes es que se deje sin efecto la inclusión de los terrenos de su propiedad en el inventario de espacios naturales protegidos de Andalucía; de ahí que el objeto de su recurso sea la declaración de nulidad de las normas citadas.
Con carácter previo, la Sala define el iter procedimental que conlleva al resultado de estas actuaciones y disposiciones impugnadas, amparándose básicamente en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo en orden a la complejidad del procedimiento para la designación de ZEC, que consta de tres etapas diferenciadas (SSTS de 8 de julio de 2014). En este caso, nos hallamos en la etapa 2 y 3, pues una vez que la Comisión Europea ha aprobado la decisión del LIC, la administración lo declara ZEC, con la consecuente aprobación de un plan de gestión. En tal sentido, ambas actuaciones deben ejecutarse en un plazo máximo de seis años.
En primer lugar, la recurrente entiende que por el transcurso de seis años previsto para la aprobación del ZEC, se produce la caducidad de la facultad de la Administración para su declaración. Argumento que es rechazado por cuanto el transcurso del plazo para la transposición de la Directiva puede dar lugar a un expediente sancionador, como así ha ocurrido en la práctica, pero no comporta la caducidad.
A continuación, la recurrente considera que se ha producido una indebida modificación de la superficie de ZEC si se compara con la incluida en su día en el LIC Guadalmellato, puesto que se han integrado ex novo 29,42 has y han sido trasladadas al ámbito territorial del plan de gestión, también impugnado. Paralelamente, esta decisión conlleva una modificación de la calificación de los terrenos que fue fijada por sentencia de esta misma Sala, si bien versaba sobre el PGOU de Córdoba, en la que los terrenos se clasificaron como suelo no urbanizable común.
En relación con la impugnación de la propuesta autonómica de LIC, la Sala considera que pierde sustantividad desde el momento en que la Comisión aprueba la Lista. Lo procedente sería tratar de impugnar los actos posteriores de aplicación de la misma para tratar de evitar sus efectos, pero no la de los actos de trámite. En definitiva, se rechaza esta impugnación.
A continuación, la Sala examina la impugnación del plan de gestión remitiéndose al contenido de su sentencia de 12 de enero de 2017 (confirmada por la STS de 28 de enero de 2019), a través de la cual se anula la Orden de 11 de mayo de 2015 al no haberse publicado el plan de gestión en el boletín oficial correspondiente, máxime teniendo en cuenta su carácter normativo y su prevalencia sobre los planes urbanísticos. Al efecto, se estima el recurso planteado anulando en estos términos la Orden impugnada.
Por último, la recurrente considera que se ha producido una indebida modificación de la superficie de ZEC si se compara con la incluida en su día en el LIC Guadalmellato, puesto que se han integrado ex novo 29,42 has y han sido trasladadas al ámbito territorial del plan de gestión, también impugnado. Paralelamente, esta decisión conlleva una modificación de la calificación de los terrenos que fue fijada por sentencia de esta misma Sala, si bien versaba sobre el PGOU de Córdoba, en la que los terrenos se clasificaron como suelo no urbanizable común.
Al efecto, la Sala se pronuncia sobre la nulidad del Decreto 110/2015 por el que se declaran ZEC y en la que, a juicio de los recurrentes, se han incluido indebidamente terrenos de su propiedad que no estaban previstos en la propuesta de LIC.
En atención al contenido de los informes periciales y al alcance de los cambios introducidos en las escalas técnicas que han servido para determinar los límites de los lugares, la Sala concluye que no se ha producido una modificación sustancial entre los límites del ZEC y del LIC que justifique la incoación de un procedimiento comunitario de modificación. Por otra parte, la sentencia en la que se llevó a cabo la calificación urbanística de los terrenos no comporta la descatalogación de una parte del LIC, para lo cual solo sería competente la Comisión Europea.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Una vez aprobado y publicado el listado LIC, que integra la Red Natura 2000, son las Administraciones nacionales (Comunidades Autónomas en España) las que deben aprobar las Zonas de Especial Protección, que pueden ser objeto de impugnación al igual que el resto de disposiciones o actos que incidan en los derechos de los particulares, y en tales procesos será donde deba interesarse el planteamiento de una cuestión prejudicial de validez de la Decisión de la Comisión al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (…)”.
“(…) Tal forma de publicación, por su alcance y contenido, no puede equipararse ni entenderse satisfecha en sus efectos por la remisión a la publicidad en otros medios, de acceso distinto e indirecto por parte de los destinatarios y afectados por la disposición, a salvo que la propia normativa reguladora del procedimiento de elaboración disponga esa forma específica de publicidad.
Es significativa al respecto la regulación que de la publicidad de los actos administrativos contiene la Ley 39/2015 de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común, distinguiendo entre notificación y publicación, facilitando las notificaciones con la aplicación de medios electrónicos mientras que la publicación de los actos, como es el caso de los planes de gestión, ha de realizarse, según dispone el art. 45.3 , en el diario oficial que corresponda, según cual sea la Administración de la que proceda. En el mismo sentido el art. 131 sobre publicidad de las normas, establece la necesidad de publicación en el diario oficial correspondiente, sin perjuicio de que se establezcan otros medios de publicidad complementarios, es decir, que estos otros medios constituyen un elemento añadido de publicidad, pero no sustituyen la necesaria publicación en el diario oficial como requisito de elaboración de la disposición de que se trate (…)”.
“(…) En cualquier caso, en contra de lo que se afirma por los recurrentes, prima facie, el Decreto 110/15 ha sido sometido a trámite de audiencia e información pública conforme a su normativa de aplicación (Doc 69 a 123). constando también acreditado, en el expediente administrativo las alegaciones formuladas en dichos trámites (Doc 76 a 123).
(…)”.
“(…) Efectivamente, quedó suficientemente esclarecido por los peritos en el acto de la vista que la discordancia entre los límites del ZEC Y LIC Guadalmellato declarado por el decreto 110/2015 de 17 marzo, no se corresponde con los límites de LIC que fue aprobado por la Comisión Europea en la decisión 2006/613/CEE y ,en concreto, al aumento de superficie del ZEC con respecto a los del LIC y que afectan concreto 29.42 ha de la DIRECCION000 ” y que ello fue debido sustancialmente a que por ” la Decisión de Ejecución de la Comisión de 11 de julio de 2011 relativa a un formulario de información sobre un espacio Natura 2000, los límites de los lugares deben obtenerse de series de datos o mapas topográficos publicados a una escala 1/50.000 o más precisa” considerándose como escala técnicamente apropiada la 1:10.000 , “señalando que la Junta de Andalucía, está ajustando los límites de todos los espacios a la escala 1/10,000, y que la mejora de la información cartográfica figura desde su inicio en el expediente administrativo del Decreto 110/2015, de 17 de marzo. (Propuesta de trazado de límites a escala 1:10,000 del Lugar de Importancia Comunitaria Guadalmellato (ES6130006) para incorporar al expediente administrativo de declaración de ZEC y aprobación del Plan de Gestión), en el que se describen los criterios generales empleados, los detalles de los ajustes realizados y el balance de los resultados.
Este proceso de ajuste de trazado no es una traslación directa de una escala 1/100.000 a una escala 1/10.000 pues la diferencia entre los niveles de detalle de una y otra requiere de una corrección que permita obtener unos límites coherentes con la realidad del territorio (…)”
Comentario de la Autora:
La declaración de un 27% de nuestro territorio “Red Natura 2000” ha conllevado desde su inicio problemas jurídicos y, entre ellos, ocupan un lugar preferente los conflictos originados por la inclusión de terrenos de propiedad privada dentro de estos espacios. Si bien es cierto que dentro del perímetro de estos territorios no se impide la ejecución de actividades de todo tipo siempre que resulten compatibles con la protección y conservación del espacio o, en su caso, sean susceptibles de medidas correctoras; lo cierto es que el alcance de la propiedad privada dentro de Red Natura 2000 es un problema que no ha encontrado una solución adecuada. Repárese en la anulación por parte de los Tribunales de diversos planes de gestión que no han previsto la financiación adecuada a los efectos de compensar las consecuencias de la declaración Red Natura en los terrenos privados.
Actualmente se reitera el comodín del “desarrollo rural sostenible” para conjugarlo con –en mi opinión- la mal adjetivada “España vaciada” y precisamente son los propietarios privados de los terrenos enclavados en red Natura 2000 los que, entre otros, deben contribuir a este objetivo. Por tanto, sus intereses deben ser tenidos en cuenta.
A través de esta sentencia se vuelve a hacer hincapié en la necesidad de publicar los planes de gestión de ZEC en los diarios oficiales correspondientes por cuanto en ellos se establecen objetivos y medidas de actuación ejecutivos que se proyectan sobre las ZEC y que pueden afectar a quienes ostenten intereses o facultades dominicales sobre los mismos.
A su vez, la falta de concordancia de la superficie incluida en la propuesta de LIC y en la declaración de ZEC obedece en este caso a un cambio en la escala técnica que ha supuesto una corrección de límites que concuerdan con la realidad del territorio; lo que no se ha traducido en una modificación sustancial.
