Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 26 de abril de 2018 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Luis Gonzaga Arenas Ibañez)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ AND 3098/2018 – ECLI:ES:TSJAND:2018:3098
Temas Clave: Instrumentos de planificación; Planeamiento urbanístico; Suelos; Urbanismo
Resumen:
Se interpone por la asociación ECOLOGISTAS EN ACCIÓN DE CÁDIZ recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Tarifa de 29 de mayo de 2012, a través del cual se aprueba definitivamente el texto refundido del Plan Parcial de Ordenación del Sector Sl-1 “Valdevaqueros” de dicha localidad gaditana.
Playa de Valdevaqueros en Tarifa. Fuente: El País, sin fines comerciales
Conviene apuntar de manera preliminar, que el Acuerdo recurrido aprobando el texto refundido cumplimentaba lo indicado en el informe favorable condicionado emitido por la Delegación Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Andalucía.
Entre los motivos que se aducen por la asociación recurrente, destacan los siguientes:
-Ausencia de un Informe favorable por parte del Ministerio de Fomento (en el expediente solo constaría uno desfavorable).
-Necesidad de haber sometido el Plan Parcial nuevamente a información pública, una vez que se habían introducido en el documento inicialmente sometido a este trámite numerosas modificaciones por causa de los diversos informes técnicos emitidos.
-Omisión de la evaluación ambiental del Plan. Siendo además que se alegaría la vulneración del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) del Parque Natural del Estrecho. En concreto se alega que hasta 222.700 m2 de superficie del sector ordenado en el Plan Parcial estarían incluidos en el ámbito del mencionado Parque Natural. Bien es cierto, así consta en la sentencia a la hora de describir las alegaciones -Fundamento de derecho segundo-, que en dicha superficie no estaría prevista la construcción de edificación alguna, sino que estaría calificado como espacio libre (aunque sí clasificado como suelo urbanizable). Además, se aduce la infracción de la Directiva 92/43/CEE (Directiva de Hábitats), al existir en los terrenos ordenados figuras de protección como Lugares de Interés Comunitario (LIC), Zonas de Especial Conservación (ZEC) o Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA).
A la hora de analizar uno a uno los motivos aducidos, comienza la sentencia con el examen sobre si era necesario o no someter el Plan nuevamente a información pública, desechando tal motivo impugnatorio al no constatar que existiesen modificaciones sustanciales del plan que exigiesen el nuevo sometimiento a este trámite procedimental.
Más atención merece la alegación concerniente a la ausencia de informe favorable por parte del Ministerio de Fomento en materia de carreteras. Al respecto la Sala verifica que en el expediente administrativo existiría un Informe de carreteras desfavorable en cuanto a que no se había incluido en el texto del Plan Parcial algunas prescripciones. De este modo, se estaría infringiendo el artículo 10.2 de la, entonces vigente, Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras (hoy, en términos similares, el artículo 16.3 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras). En definitiva, que la Sala acoge esta alegación fallando la nulidad del Plan Parcial.
En igual sentido declarando la nulidad de pleno derecho del Plan Parcial, se pronuncia la Sala al respecto de que el Plan no se había sometido a evaluación ambiental (sólo existían informes parciales emitidos por la consejería de medio ambiente de la Junta) conforme a la, entonces vigente, Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre los efectos de determinados planes y programas en medio ambiente (hoy, Ley 21/2013, de 9 de diciembre). A mayor abundamiento, téngase en cuenta que el ámbito del Plan incluía superficie integrada en la Red Natura 2000 y, además, estaba incluida en el Parque Natural del Estrecho.
Al margen de que, por estos motivos, la Sala anule el Plan Parcial impugnado, me interesa destacar la alegación de que este instrumento urbanístico estaría infringiendo el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural del Estrecho, al haber incluido en su ámbito de ordenación más de 20 hectáreas que estarían dentro de los límites de este espacio natural protegido.
Aun siendo cierto que esta inclusión de terrenos en el Plan Parcial implica su clasificación como suelo urbanizable, el hecho de que su calificación urbanística lo sea como sistema general de espacio libre resulta determinante para que la Sala considere ajustadas a derecho tales determinaciones del Plan Parcial. Dicho de otro modo, considera adecuado que pueda clasificarse como suelo urbanizable suelo incluido en un Parque Natural que, a priori, debería tener la clasificación de suelo no urbanizable. Todo ello teniendo en cuenta que se trataría de un sistema general de espacio libre (con ausencia de presión urbanística alguna) y su clasificación como urbanizable se trataría de una simple asimilación a efectos de valoración y obtención de estos suelos. Esta argumentación quedaría, a juicio de la Sala, sustentada en el artículo 44 (2º párrafo) de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, en cuya virtud «los terrenos destinados a sistemas generales que por su naturaleza, entidad u objeto tengan carácter o interés supramunicipal o singular podrán ser excluidos de la clasificación del suelo, sin perjuicio de su adscripción a una de las clases de éste a los efectos de su valoración y obtención».
Destacamos los siguientes extractos:
“El Plan Parcial prevé la creación de un viario de enlace entre el Sector SL-1 “Valdevaqueros” y la intersección con la carretera nacional N-340, que atraviesa dicho sector.
Por ello resultaba preceptivo recabar durante su tramitación informe del órgano estatal de carreteras a tenor de lo dispuesto en el artículo 10.2 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, en cuya virtud “Acordada la redacción, revisión o modificación de un instrumento de planeamiento urbanístico que afecte a carreteras estatales, el órgano competente para otorgar su aprobación inicial deberá enviar, con anterioridad a dicha aprobación, el contenido del proyecto al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, para que emita, en el plazo de un mes, y con carácter vinculante, informe comprensivo de las sugerencias que estime conveniente”.
Los dos últimos informes emitidos por dicho órgano, más concretamente por el Director General de Carreteras, antes de la aprobación definitiva son de 28 de enero de 2009 (con un registro de salida datado erróneamente el 28 de enero de “2008”) y de 11 de julio de 2011. El primero de ellos condiciona su sentido favorable a la inclusión en el Texto Refundido del Plan Parcial de las prescripciones que indican. Y el segundo, tras la última aprobación provisional, se emite en sentido desfavorable al no haberse incorporado al documento algunas de las prescripciones señaladas en informe de 28 de enero de 2008 […].
El Plan Parcial impugnado está, en definitiva, viciado de nulidad, al vulnerar lo dispuesto en el artículo 10.2 de la Ley de Carreteras de 1988 (aquí aplicable por razón de orden temporal) por ser contrario al informe emitido, con carácter vinculante, y en sentido desfavorable, por la Dirección General de Carreteras en relación con dicho instrumento de planeamiento”.
“Deben ser igualmente rechazadas las alegaciones de la parte actora en torno a la calificación de los terrenos del Parque Natural del Estrecho incluidos en el ámbito del Plan Parcial.
A este respecto debe señalarse en primer lugar que las consideraciones efectuadas por el Director del Parque (en las que la parte actora se apoya), incorporadas al informe autonómico de 20 de agosto de 2010, fueron atendidas. En él no se discutía la catalogación de los terrenos como sistema general de espacios libres, sino que partiendo de tal consideración, y referido a los límites del Parque Natural del Estrecho, planteaba su exclusión de la clasificación como suelo urbano propuesto, sin perjuicio de su adscripción a los efectos de su valoración y obtención, teniendo en cuenta su condición de Parque Natural, Lugar de Interés Comunitario (LIC), zona arqueológica.
En este sentido el artículo 44 LOUA prevé en su primer párrafo que el PGOU clasifica la totalidad del suelo de cada término municipal en todas o algunas de las siguientes clases de suelo: Urbano, no urbanizable y urbanizable, distinguiendo en cada una de éstas las correspondientes categorías, para añadir seguidamente que “No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, los terrenos destinados a sistemas generales que por su naturaleza, entidad u objeto tengan carácter o interés supramunicipal o singular podrán ser excluidos de la clasificación del suelo, sin perjuicio de su adscripción a una de las clases de éste a los efectos de su valoración y obtención”.
Esto es precisamente lo verificado en el PP impugnado que califica los terrenos en cuestión como sistema general de espacios libres (SGEL) y tiene como objetivo -como se indica en los sucesivos informes de incidencia territorial- la obtención de los espacios comprendidos entre la CN-340 y el mar, que se destinen a sistema general de espacios libres, mediante su inclusión en un sector de compensación, de forma que el aprovechamiento correspondiente a esos propietarios, se localice en la zona comprendida de carretera hacia el interior. Excluye así a la zona discutida tanto de la clasificación urbanística del suelo como del proceso urbanizador, al punto que no prevé sobre ella ninguna actuación de tal naturaleza.
En este mismo sentido expresaba la Sentencia de la Sala 3ª (Sección 5ª) del Tribunal Supremo de 10 julio 2012 (Recurso de Casación núm. 2483/2009), que “No podemos acoger, en cambio, el segundo submotivo, del mismo motivo primero, pues no acierta la recurrente cuando afirma que la adscripción implica ” asimilar el régimen legal de estos terrenos al del suelo de la unidad o del sector al que se hubieran adscrito incluido”. La adscripción al sector de suelos exteriores, destinados a Sistemas Generales, cuando tales terrenos están protegidos por la concurrencia de valores, no es incompatible per se con tal protección, sin que la sola adscripción implique asimilar el régimen legal de estos terrenos al del suelo de la unidad o del sector al que se hubieran adscrito o incluido, sino que lo es a efectos de la obtención de ese suelo.
En otras palabras, la adscripción despliega sus efectos respecto del régimen de propiedad, al ser un mecanismo de transmisión de la misma, de obtención gratuita del suelo a favor de las Administraciones, mediante la oportuna compensación a sus primitivos propietarios por las técnicas de gestión previstas en la legislación urbanística -en el caso que nos ocupa, mediante la técnica de las Áreas de Reparto-, lo que es independiente del régimen de sus usos, que serán los previstos en cada caso por la legislación sectorial protectora -para el supuesto de los suelo protegidos por aplicación del artículo 9.1 de la LRSV (…)-, o el previsto en el propio planeamiento -para los suelos contemplados en el epígrafe 2 del mismo artículo-“”.
“Los siguientes motivos de impugnación se centran en los valores ambientales presentes en el ámbito y en la falta de evaluación ambiental del Plan Parcial impugnado.
Al respecto de esto último resulta incontrovertido (así resulta del expediente y del propio resultado de la prueba pericial practicada) que el Plan Parcial no ha sido sometido a ningún procedimiento de evaluación ambiental, sin perjuicio de que consten en la tramitación del expediente distintos informes emitidos -finalmente en sentido favorable- por la Consejería de Medio Ambiente y organismo de ella dependiente.
[…]
Bastan los antecedentes señalados para advertir la gran importancia de los valores ambientales y naturales presentes en distintas zonas (algunas de gran extensión) tanto dentro del ámbito del sector como en sus inmediaciones, y que han merecido reconocimiento autonómico, nacional y comunitario, mediante su catalogación, según el caso, como Parque Natural, Lugar de Interés Comunitario, Zona de Especial Conservación, Zona de Especial Protección para las Aves, Reserva de la Biosfera, o vías pecuarias.
[…]
Por lo expuesto debe concluirse que, habiéndose omitido durante la tramitación del Plan Parcial el preceptivo procedimiento de evaluación ambiental, el acuerdo impugnado es nulo de pleno derecho, pues como dirá la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo núm. 1144/2017 de 29 junio (Recurso de Casación núm. 3704/2015) “como acabamos de declarar en nuestra Sentencia de 7 de enero de 2014 (recurso de casación 3345/2010), y constituye doctrina jurisprudencial consolidada (Sentencia de 28 de octubre de 2009 -recurso de casación 3793/2005- entre otras), los defectos procedimentales cometidos en la aprobación de las disposiciones de carácter general, cual es la modificación impugnada, tienen trascendencia sustancial y, en consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículos 62.2 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, acarrean su nulidad radical o de pleno derecho””.
Comentario del Autor:
Se vuelve a dejar constancia de un nuevo instrumento urbanístico anulado por motivos ya examinados de forma reiterada en esta REVISTA. En concreto, ausencia de informe sectorial favorable, en este caso de la administración de carreteras, y ausencia de evaluación ambiental estratégica. Se trata además de un Plan Parcial bastante mediático, en cuanto a que desde los inicios de su tramitación, ha existido una importante oposición a la urbanización de este paraje virgen que cuenta con un indudable valor ambiental.
Al margen de la casuística propia del asunto, pues debo insistir en los valores ambientales presentes en el ámbito que lo han hecho acreedor de ser declarado Parque Natural, quiero centrarme acerca de la posibilidad de clasificar como suelo urbanizable una importante cantidad de suelo incluido en un espacio natural protegido.
Al respecto, dada su consideración como espacio libre y, en consecuencia, sin presión urbanística alguna, puede considerarse un buen método para la conservación de dichos suelos. Principalmente porque es una buena manera de obtener los suelos afectados, en el caso de que no fuesen ya de titularidad pública. Todo ello a costa de la gestión urbanística del ámbito de suelo urbanizable en el que esté incluido, mediante su cesión gratuita al tratarse de una dotación pública. El problema puede venir, no obstante, en la presión urbanística que se genere en los suelos inmediatamente colindantes al Parque Natural, derivada de la ejecución de la edificación planificada en el mismo instrumento urbanístico.
Además esta clasificación como suelo urbanizable y la previsión legal que la ampara (artículo 44 de la legislación urbanística andaluza), tiende a “encarecer” la adquisición de esos suelos, aunque sea a través de la adscripción urbanística de los suelos (que se presumiría gratuita, derivada de la gestión del ámbito). Y es que precisamente su clasificación como suelo urbanizable implicaría integrarse en igualdad de condiciones con otra clase de terrenos del ámbito, pese a que por sus valores ambientales no podría en ningún caso tener tal consideración. Estimo que sería mejor, pues, su clasificación como suelo no urbanizable. De esta manera su obtención por adscripción, que insisto me parecería válida, debería ir precedida de unos coeficientes correctores, cuya aplicación disminuyese su valor de aportación a la comunidad reparcelatoria.
Además, la calificación como sistema general de espacios libres, podría en algunos casos constituir un fraude al clásico régimen de estándares urbanísticos, al computar como espacio libre unos terrenos que por su propia naturaleza previa y ubicación, ya eran zonas naturales, consiguiendo que el ámbito contase de modo efectivo con una menor cantidad de superficie destinada a zonas verdes por ejemplo, en un sentido más clásico o urbano.
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