Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 7 de septiembre de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: José Santos Gómez)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ AND 7921/2017 – ECLI:ES:TSJAND:2017:7921
Temas Clave: Comunidades Autónomas; Competencias; Costas; Instrumentos de planificación; Ordenación del litoral; Ordenación del territorio
Resumen:
Con fecha de 26 de mayo de 2015, se aprobó por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía el Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía (Decreto 141/2015) . Conviene aclarar ya, por la fuerte implicación que esta circunstancia tiene en el resultado del pleito, que este Plan fue aprobado estando el Gobierno de Andalucía en funciones.
Bien, este instrumento territorial está contemplado en el artículo 5 de la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de Andalucía, justo por debajo jerárquicamente del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, que es el marco de referencia territorial para los demás planes regulados en esta norma andaluza.
En cualquier caso, su regulación detallada se halla en el artículo 42 de la norma andaluza, señalando en su apartado 1 que tiene por objeto «establecer objetivos, criterios y determinaciones para la protección, conservación y puesta en valor de las zonas costeras de Andalucía», siendo que -apartado 3- «el ámbito del Plan incluirá al menos los primeros 500 m de la Zona de Influencia del Litoral, y aquellas otras zonas necesarias para alcanzar los objetivos de protección y accesibilidad del sistema costero […]». Además, dentro de su contenido se aclara, ya en el artículo 43, que el Plan indicará las zonas que «por motivos territoriales o de protección deben ser preservados del desarrollo urbanístico».
En definitiva, como suele ser habitual en esta clase de instrumentos, el contenido de las determinaciones (siempre que sean vinculantes, y no orientativas o de valor similar) de este Plan se imponen sobre el contenido de los planeamientos urbanísticos municipales, lo que suele generar no pocas controversias, bien con las administraciones locales bien con particulares.
Es lo que sucede en el caso que nos ocupa, puesto que contra el Decreto aprobatorio de este Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía se interpone recurso contencioso-administrativo por una Junta de Compensación del municipio de Tarifa. Los motivos que sustentan su recurso son varios, como la infracción del principio de jerarquía, denunciando la vulneración del principio de autonomía local, la ausencia en el estudio económico de partidas indemnizatorias, la insuficiente valoración de alternativas en el informe de sostenibilidad ambiental o la falta de motivación en la protección territorial de superficies ubicadas más allá de la franja de 500 metros de la Zona de Influencia del Litoral.
Pero más allá del análisis de estos concretos motivos, lo cierto es que la Sala en su sentencia fija su atención fundamentalmente en el hecho de que el Plan territorial fuera aprobado estando el Gobierno en funciones, lo que podría ser un motivo de nulidad. De esta manera reflexiona acerca de si el acto aprobatorio del Plan podía ser calificado como “un acto de despacho ordinario”, susceptible de adopción entonces aun estando en funciones, o por el contrario podría reputarse como un acto de contenido o valor político, sustraído pues de las competencias de un gobierno en funciones.
Tal examen, que realiza la sentencia analizada tras la cita de jurisprudencia del Tribunal Supremo recaída en interpretación de la legislación estatal, nos permite conocer la naturaleza de esta clase de planes territoriales, y más en concreto sobre su valor normativo que implica el establecimiento de una nueva orientación política sobre el modelo territorial fijado. De esta manera, indica la sentencia que el Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía es la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de la sociedad en el corredor litoral de Andalucía.
Por tales motivos, la Sala anula el Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía, al no poder considerarse despacho ordinario de asuntos públicos, más al contrario, constituye un condicionamiento fuerte al nuevo Gobierno que tome posesión.
Destacamos los siguientes extractos:
“El PPCLA (Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía) constituye un ejercicio de la potestad normativa atribuida constitucional y estatutariamente al gobierno autonómico que implica de manera palmaria el establecimiento de una nueva orientación política, en la medida en que dicho plan se aparta consciente y públicamente de los planes de ordenación de ámbito subregional ya existentes y en vigor e incluso del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, alterando radicalmente los objetivos y la finalidad de la política territorial en el ámbito del litoral andaluz y, consecuentemente, modificando de manera sustancial las directrices y determinaciones de dichos instrumentos, como un auténtico cambio de modelo. Esta nueva orientación política implica un condicionamiento, compromiso o impedimento para la potestad de dirección política del nuevo Gobierno, desde el punto de vista estrictamente jurídico y objetivo, es decir, dejando al margen la consideración puramente fáctica y contingente de que el nuevo Gobierno está sustentado por el mismo partido político. En consecuencia, es forzoso concluir que la aprobación era una decisión que excedía del despacho ordinario de los asuntos públicos de competencia de un Gobierno en funciones.
El Tribunal Constitucional en sentencia 149/1991, de 4 de julio (Rec. 1689/1988) consideró que… “la ordenación del territorio es, efectivamente, más una política que una concreta técnica y una política, además, de enorme amplitud. La Carta Europea de Ordenación del Territorio, aprobada por la CEMAT (Conferencia Europea de Ministros de Ordenación del Territorio) el 23 de mayo de 1983, citada por muchos de los recurrentes la define como “expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad”. Al hilo de la indicada doctrina no debe dudarse de que el PPCLA es un instrumento jurídico para la realización de la planificación territorial de Andalucía, tal y como establece el art. 5.1 de la Ley 1/1994, de 11 de enero de Ordenación Territorial. En la exposición de motivos de la misma se expresa que La Ordenación del Territorio constituye por tanto una función pública destinada a establecer una conformación física del territorio acorde con las necesidades de la sociedad. En este sentido, la Carta Europea de la Ordenación del Territorio la define como «expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad», y debe ser democrática, global, funcional y prospectiva, en la que todo ciudadano debe tener la posibilidad de participar por estructuras y procedimientos adecuados, en defensa de sus legítimos intereses y del respeto debido a su cultura y marco de vida.
La legislación o regulación específica por la que debe regirse la acción política y administrativa en esta materia es un hecho reciente, favorecido y posibilitado en España por la organización del Estado de las Autonomías
Por tanto, el PPCLA como instrumento jurídico de realización de la planificación del territorio, es la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de la sociedad en el corredor litoral de Andalucía. Es perspicuo que el PPCLA asume la orientación política en general de ordenación del territorio, por ser un instrumento de ordenación territorial previsto en la Ley 1/1994 y, especialmente, contiene sus propias directrices políticas de protección del corredor litoral”.
“Lo anterior se deduce claramente de la Introducción a la Memoria Informativa, en la que se indica: “el presente Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía tiene como propósito desarrollar los contenidos que para el mismo establece la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de Andalucía, modificada por el Decreto- Ley, de 27 de noviembre, de medidas urgentes en materia urbanística y para la protección del litoral de Andalucía… En este marco, el Plan de Protección del Corredor Litoral centra su atención en la franja costera, el espacio más tensionado del litoral, al objeto de establecer un tratamiento integrado que permita compatibilizar el desarrollo de un ámbito que se considera esencial para nuestro sistema productivo, con su sostenibilidad económica y ambiental”.
A mayor abundamiento, en la Memoria de Ordenación en el apartado 1. Objetivos se consideran como tales objetivos generales… “el establecimiento de criterios y determinaciones para la protección, conservación y puesta en valor de las zonas costeras andaluzas desde objetivos de perdurabilidad y sostenibilidad. El corredor litoral se estima como recurso de interés general, en el que es necesario compatibilizar la protección y preservación de la urbanización de los espacios libres de edificación con el desarrollo sostenible de los espacios costeros, de forma que se garantice la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras. Se entiende que el litoral de Andalucía es un territorio de oportunidades. Sus características físico-territoriales, sus valores ambientales y sus condiciones climáticas han sido los elementos en los que se ha sustentado en las últimas décadas un importante desarrollo basado fundamentalmente en la agricultura y el turismo.
Se expresa que la acción llevada a cabo en los último años desde la administración autonómica mediante las políticas de protección ambiental y de ordenación territorial ha permitido preservar espacios y establecer modelos de crecimiento apropiados a las características de cada uno de los tramos litorales, proponiendo acciones positivas de adecuación y acondicionamiento para usos urbano-turísticos, favoreciendo el uso público, reforzando modelos urbanos de desarrollo compacto, propiciando la protección de determinadas áreas agrícolas, etc… En el momento actual se precisa de una más decidida actuación de protección del litoral, al menos en su franja costera más sometida a las presiones urbanísticas, porque es sobre esta franja donde se sustenta todo el desarrollo económico del litoral, en la que la degradación paisajística ha alcanzado mayores cotas y en la que los valores ecológicos y ambientales están sometidos a una mayor presión””.
“Por tanto, es forzoso concluir en consonancia con la doctrina del Tribunal Supremo más arriba expuesta, que el Decreto 141/2015, de 26 de mayo, de aprobación definitiva del Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía, no puede considerarse despacho ordinario de asuntos públicos, debido a que por su clara y meridiana orientación política y su vocación y proyección de futuro, excede del indicado concepto y condiciona y compromete al nuevo Gobierno, con independencia de que el nuevo Gobierno, estuviese sustentado por el mismo partido político, sin que pueda ampararse la aprobación en la naturaleza de disposición general del instrumento de ordenación y en el interés general que en abstracto ostentan las disposiciones generales, en la medida en que el indicado interés general no sufriría por demorarse la aprobación escasamente un mes, hasta la toma de posesión del nuevo gobierno. No debe olvidarse, que la exposición de motivos de la Ley 50/1997, del Gobierno, destaca que el Título IV se dedica exclusivamente a regular el gobierno en funciones, una de las principales novedades de la ley, con base en el principio de lealtad constitucional, delimitando su propia posición constitucional y entendiendo que el objetivo último de su actuación radica en la consecución de un normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno”.
“En base a lo anteriormente expuesto procede la estimación del recurso, por falta de competencia del Gobierno en funciones para la aprobación del PPCLA, lo que conlleva la nulidad de pleno derecho del Decreto 141/2015, de 26 de mayo, de conformidad con lo dispuesto en el art. 62.1.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, entonces vigente”.
Comentario del Autor:
La sentencia objeto de análisis muestra de forma nítida la naturaleza de los instrumentos de planificación territorial. Téngase en cuenta que la ordenación del territorio es una disciplina omnicomprensiva de diversos sectores (económico, urbanístico, social, etc., incluyendo por supuesto la vertiente ambiental), que compromete el uso futuro de los suelos comprendidos en su objeto de planificación en dichas materias, y la antedicha naturaleza de sus planes resulta fundamental para entender, por ejemplo, su superposición al planeamiento urbanístico.
Tanto es así que, incluso, los planes territoriales se equiparan a una disposición legal a los efectos de quedar sustraída su aprobación a los gobiernos en funciones autonómicos, precisamente por el fuerte condicionamiento que suponen a las directrices políticas futuras que adopte el nuevo Gobierno entrante, aun siendo del mismo signo político que el saliente, tal y como ocurre en el caso que nos ocupa.
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