Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sede de Sevilla), de 5 de junio de 2014 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 2ª, Ponente: José Santos Gómez)
Autor: José Antonio Ramos Medrano. Técnico de Administración General. Ayuntamiento de Madrid
Fuente: ROJ STSJ AND 5469/2014
Temas Clave: Plan de Ordenación Territorial de Andalucía; Plan de Ordenación Territorial subregional; Limites a la urbanización de suelo
Resumen: En el año 2006 la Junta de Andalucía aprueba el Plan de Ordenación Territorial de Andalucía que, como se dice en la presentación de este plan, constituye una apuesta decidida por un desarrollo territorial competitivo, cohesionado y sostenible y entre sus finalidades se encuentra la de “evitar procesos de expansión indiscriminada y de consumo innecesario de suelo”. Para controlar este proceso de expansión indiscriminada que se estaba llevando a cabo en la primera década de este siglo en todo el territorio nacional el POT de Andalucía establece una serie de determinaciones sobre la orientación y el control de los procesos de urbanización para encauzar el planeamiento urbanístico hacia la sostenibilidad y un modelo de ciudad compacta. Entre estas determinaciones la más relevante es la que se contiene en el artículo 45. 4. a) que establece que, “con carácter general no se admitirán los crecimientos que supongan incrementos de suelo urbanizable superiores al 40% del suelo urbano existente ni los crecimientos que supongan incrementos de población superiores al 30% en ocho años. Los planes de ordenación del territorio de ámbito subregional determinarán criterios específicos para cada ámbito”.
Sin duda esta medida ha sido una de las más importantes que se han establecido en la normativa urbanística para hacer frente al fenómeno del boom inmobiliario con crecimientos desproporcionados, al que no se ha logrado poner coto hasta que la propia racionalidad del mercado ha hecho estallar la burbuja inmobiliaria que se había creado de forma artificial. También la legislación balear ha establecido unos límites muy importantes al crecimiento urbano a través del concepto de capacidad de carga recogido en los planes insulares, y la propia legislación estatal se vio en la necesidad de exigir que los crecimientos urbanísticos deben ser adecuados a las necesidades que lo justifiquen (art. 10.1.a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008). Pero la ventaja de la regulación andaluza es que fija unos parámetros para objetivar lo que es un crecimiento lógico y normal, al establecer los límites máximos en un 40% en la superficie del nuevo suelo urbanizable y el 30% de crecimiento poblacional, criterios que, además, se establecen con carácter general, lo que supone que puede haber una excepción a este carácter general siempre que se justifique adecuadamente, y el propio POTA prevé que los planes de ordenación de ámbito subregional puedan establecer criterios más específicos para cada ámbito.
A pesar de esta correcta regulación, que ha sido valorada muy positivamente por la mayoría de la doctrina, llama la atención que posteriormente en el año 2011 la propia Junta de Andalucía, a la hora de planificar el ámbito subregional de la comarca de La Janda, acude al método más simple de decir, de forma clara y sin cortapisas, que en La Janda no se aplica este límite cuando el Plan Territorial lleva a cabo la previsión de nuevos desarrollos urbanísticos, en la modalidad de áreas de oportunidad turísticas y áreas de vivienda protegida e integración de las urbanizaciones ilegales surgidas al margen de la normativa urbanística.
La comarca de La Janda está situada en la zona centro-este de la provincia de Cádiz, delimitada entre las bahías de Cádiz y de Algeciras, comprendiendo 7 municipios, entre ellos Barbate y Media Sidonia, con una población total de 87.380 habitantes. El desarrollo económico de esta comarca que prevé el plan de ordenación de ámbito subregional se hace pivotar sobre el desarrollo turístico, aprovechando los 41 kilómetros de litoral todavía con poco desarrollo turístico y una zona interior con muchos valores ambientales, de tal manera que se pretende ofrecer al turista un espacio urbanizado con una mayor sensibilidad ambiental que pueda compaginar la playa con el turismo interior valorizando los espacios naturales interiores y los valores culturales que tiene la comarca. Incluso se prevé también urbanizar espacios que tienen la consideración de Lugares de Importancia Comunitaria, si bien se condiciona este desarrollo a las previsiones y limitaciones medioambientales que se pueda establecer a la hora de desarrollar el área de oportunidad de dinamización turística denominada “La Sacristana” en el municipio de Alcalá de los Gazules que ocupa una superficie de 100 ha. situadas en el interior del Lugar de Importancia Comunitaria “Acebuchales de la Campiña Sur de Cádiz”, donde se prevén un máximo de 350 vivienda y un número de plazas hoteleras no inferior a 840. Otra de las finalidades de este plan territorial de ordenación era la de regularizar, con el cumplimiento de determinadas condiciones, una serie de desarrollos urbanísticos surgidos al margen del planeamiento que reciben la denominación de áreas suburbanizadas y al ser muchos ámbitos acude también a la solución de decir que tampoco se aplican los límites del artículo 45.4.a).
Ante esta previsión de un crecimiento excesivo, que pretende incluso actuar en determinados ámbitos protegidos, la asociación Ecologistas en Acción impugna el plan y el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía le da la razón anulando los artículos y las previsiones que declaraban no aplicables en este ámbito los límites establecidos en el Plan de Ordenación Territorial de Andalucía. Por el contrario, no anula las previsiones del área de oportunidad La Sacristana en la medida en que esta previsión de desarrollo urbanístico queda condicionada a lo que se determine en los estudios medioambientales que se lleven a cabo posteriormente.
Destacamos los siguientes extractos:
“Los preceptos y principios referidos no son respetados por el art. 12.4 de la normativa del POTJ, que establece lo siguiente: la clasificación como urbanizable de los suelos incluidos en las áreas de oportunidad no computará a los efectos de las determinaciones sobre la dimensión de los crecimientos urbanos en el planeamiento general establecidas en la norma 45.4.a) del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía. En modo alguno, cumple el último precepto reseñado, con las previsiones de la norma 45.4 del Plan de Ordenación del Territorio, no se trata de motivación y justificación de alteraciones sustanciales de los parámetros objetivos de los límites del mismo, ni mucho menos de que el POTJ, en su art. 12.4, haya establecido un criterio especifico para cada ámbito, sino que de lo que se trata es de su no aplicación, por lo que se vulnera su contenido al infringir su carácter vinculante”.
“En la misma línea expuesta del fundamento jurídico anterior, debe afirmarse la vulneración de la norma 45.4 del Plan de Ordenación Territorial, pues no puede hablarse de alteraciones sustanciales de los parámetros objetivos de los límites del precepto, sin que puede encontrar justificación ni fundamento alguno la no aplicación del precepto, en un supuesto proceso urbanístico de áreas suburbanizadas incompatibles con el modelo territorial del plan, pues precisamente esa incompatibilidad con el planeamiento y normativa territorial, demandan la correcta aplicación de los límites del precepto”.
Comentario del autor:
Llama la atención que sea la propia Administración Autonómica la que apruebe unos instrumentos dirigidos a evitar procesos de urbanización excesiva con una técnica muy correcta, en la medida en que objetiviza lo que considera, como regla general, un desarrollo sostenible, admitiendo incluso la posibilidad de modular o variar estos límites en el planeamiento territorial y posteriormente es la propia Comunidad Autónoma la que declara inaplicable estos límites cuando es ella misma la que lleva a cabo la ordenación de un determinado ámbito y acaba realizando precisamente aquello que pretendía evitar.
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