Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada), de 21 de septiembre de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3, Ponente: Antonio Cecilio Videras Noguera)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ AND 10596/2020 – ECLI: ES:TSJAND:2020:10596
Palabras clave: Lodos de depuradora. Suelos. Agricultura. Precaución. Prevención.
Resumen:
El objeto del presente procedimiento es la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada formulado por “TEC Servicios Técnicos Industriales Pegalajar, S. L.” contra la resolución de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de 25 de noviembre de 2015, por la que se le autoriza para realizar la operación de gestión R-10 “Tratamiento de los suelos que produzca un beneficio a la agricultura o una mejora ecológica de los mismos” al residuo denominado 190805 “Lodos del tratamiento de aguas residuales urbanas”, que deberá hacerse en las condiciones recogidas en la resolución.
La controversia se centra en los parámetros establecidos por la Junta para llevar a cabo la gestión de los lodos de depuradora y su destino a la agricultura.
La recurrente considera que la propia Junta de Andalucía reconoce que la operación de gestión de lodos queda sometida a unos requisitos no previstos en la Ley. De hecho, añade, no es que la Consejería competente imponga unas mayores exigencias que las establecidas en el Real Decreto 1310/1990 de 29 de octubre, sino que pretende imponer condiciones o requisitos no previstos legalmente. Y así se refleja en el resuelvo sexto de la resolución recurrida donde se incluye una tabla con los requisitos de lodos tratados basada en un decálogo que redactó el Ministerio, sin contenido normativo alguno.
La Junta de Andalucía basa la legalidad del condicionamiento cuestionado en los principios de precaución y acción preventiva incluidos en el artículo 174, apartado 2 del Tratado de la Unión Europea. Afirma que “para resolver adecuadamente el presente pleito, además de la aplicación del artículo 103.2 del Reglamento de Residuos de Andalucía, aprobado por Decreto 73/2012, de 20 de marzo, hay que tener en cuenta el efecto directo de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos”, con el fin de garantizar un alto nivel de protección de la salud humana y el medio ambiente.
La Sala efectúa una breve referencia jurisprudencial de los principios citados conectada con el contenido de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, que acoge el principio de precaución a efectos de salud humana. En su opinión, la normativa comunitaria y nacional aplicable a la utilización de lodos de depuradora en agricultura permiten compaginar su producción con la protección de los factores físicos y bióticos afectados por el proceso de producción agraria; al margen de que el RD 1310/1990, de 29 de octubre también ha establecido unos límites que toman en consideración el principio de precaución que pueden ser objeto de actualización conforme el progreso científico avanza.
En definitiva, se estima el recurso contencioso-administrativo formulado y se anula la resolución recurrida exclusivamente en el punto sexto del resuelvo de la resolución expresa de 25 de noviembre de 2015, por ser contraria a derecho en dicho extremo.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Y efectivamente, la resolución recurrida en Alzada establece en el Resuelvo sexto lo siguiente:
SEXTO. – Conforme el artículo 103.2 del Reglamente de Residuos de Andalucía, se podrá realizar la aplicación en agricultura de los lodos residuales de depuración valorizados siempre y cuando cumplan con lo dispuesto en la normativa sectorial específica y, en particular, en el Real Decreto 1310/1990 de 29 de octubre, por el que se regula la utilización de lodos de depuración en este sector agrario; y su normativa de desarrollo.
Sólo podrán aplicarse para el tratamiento de suelos lodos tratados por una vía biológica, química, térmica, mediante almacenamiento a largo plazo o por cualquier otro procedimiento apropiado, de manera que se reduzca de forma significativa su poder de fermentación y los inconvenientes sanitarios y ambientales (malos olores, etc) para su utilización.
Además de los límites establecidos en el Real Decreto 1310/1990 de 29 de Octubre; antes de su esparcimiento, los lodos tratados deberán cumplir los siguientes requisitos:
[Tabla con los requisitos de los lodos tratados]
Estos requisitos serán de aplicación mientras no haya una norma que fije otros diferentes a los lados tratados (…)”.
“(…) Por su parte, la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de noviembre de 2008, cuando en su considerando 30, indica que (…) lo que concibe es que sea la propia Unión Europea o sus Estados miembros los que establezcan “un marco”, normativo hemos de entender, para la adopción de medidas tendentes a eliminar los riegos que deriven del establecimiento de objetivos medioambientales, en aplicación de los principios de precaución y acción preventiva. Lo que se reitera en el artículo 22, cuando refiere el establecimiento de unos “requisitos mínimos (…) y criterios de calidad” para la gestión de biorresiduos “con el fin de garantizar un alto nivel de protección de la salud humana y el medio ambiente”.
Para finalizar, tampoco se ha intentado acreditar la existencia de efectos no previstos, ni conocidos al dictarse la norma, que implicando graves riesgos para la salud, aconsejen alterar los límites reglamentarios fijados en los Anexos (…)”.
Comentario de la Autora:
El Real Decreto 1310/1990, por el que se regula la utilización de los lodos de depuración en el sector agrario define a éstos como: “los lodos residuales salidos de todo tipo de estaciones depuradoras de aguas residuales (EDAR) domésticas, urbanas o de aguas residuales de composición similar a las anteriormente citadas, así como los procedentes de fosas sépticas y de otras instalaciones de depuración similares utilizadas para el tratamiento de aguas residuales”.
Según la Orden MAM/304/2002, de 8 de febrero, por la que se publican las operaciones de valorización y eliminación de residuos y la lista europea de residuos, los lodos procedentes del tratamiento de aguas residuales urbanas se identifican con el código 19 08 05 y tienen, por tanto, la consideración de residuos. Pese a todo, la determinación de la naturaleza jurídica del lodo de depuradora no es tarea fácil, máxime cuando el Tribunal de Justicia de la UE lleva décadas ocupándose del esclarecimiento del concepto de “residuo”. Más recientemente, ha hecho hincapié en la cuestión de cuáles son las condiciones en las que un residuo se convierte en un bien económico que deja de estar sujeto a las reglas más estrictas del Derecho en materia de residuos.
La sentencia objeto de comentario nos viene a decir que la normativa básica aplicable con carácter general al supuesto concreto resulta suficiente para cumplir con el enfoque preventivo y precautorio que garantiza la protección del medio ambiente y la salud humana. La cuestión es que la Junta de Andalucía tácitamente ha considerado que los requisitos establecidos en la normativa resultaban insuficientes en este caso imponiendo unos límites adicionales al esparcimiento de los lodos en los terrenos agrícolas, escudándose en aquellos dos principios inherentes del derecho ambiental.
En nuestra opinión, lo que ocurre es que no existe un desarrollo normativo específico que contemple la producción y gestión del lodo de depuradora; por lo que resulta imprescindible aprobar y estabilizar una nueva regulación.
