Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 14 de diciembre de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3, Ponente: Carlos García de la Rosa)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ AND 15712/2017 – ECLI:ES:TSJAND:2017:15712
Temas Clave: Autorizaciones y licencias; Declaración de impacto ambiental; Minería; Procedimiento administrativo
Resumen:
Se interpone recurso contencioso-administrativo por una mercantil contra la Resolución de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía de 24 de junio de 2012, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto frente a la Resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de dicha Consejería de fecha 11 de septiembre de 2007, a través de la cual se denegaba la concesión directa de una explotación minera.
Según se desprende de la sentencia analizada, la explotación minera cuya autorización resulta denegada se situaría en el entorno de un espacio incluido en el listado LIC (Lugar de Interés Comunitario) propuesto por la Junta de Andalucía a la Comisión Europea para su aprobación, en concreto en el entorno de la localidad de Valle de Abdalajis (Málaga).
Al respecto, y dentro del procedimiento sustantivo de otorgamiento de la autorización minera, resultaba necesaria la emisión de Declaración de Impacto Ambiental (DIA), todo ello de conformidad con lo señalado en la Ley 7/1994, de 18 de mayo, de Protección Ambiental de Andalucía -hoy derogada, por la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental-. Pues bien, esta DIA no fue emitida en plazo por el órgano ambiental, por lo que entiende la mercantil recurrente que le resultaría de aplicación a su juicio el artículo 19.2 de dicha norma, en cuya virtud si en el plazo que reglamentariamente se determine, el órgano sustantivo no hubiese recibido la Declaración, podrá requerir a la Agencia de Medio Ambiente (órgano ambiental en la Junta de Andalucía) para que la lleve a cabo, entendiéndose que la Declaración de Impacto Ambiental es favorable si no se remite en el plazo de diez días desde que se efectuara el requerimiento. En definitiva, entiende la recurrente que la DIA era favorable. Cabe indicar que, con posterioridad, la DIA fue emitida fuera de plazo y con carácter de desfavorable.
Finalmente la Junta deniega la autorización para explotación minera por varias razones, como la proximidad con el núcleo de población de Valle de Abdalajis, lo que se traduciría en caso de puesta en marcha de la actividad en riesgo de emisión de ruidos y afectación a la calidad del aire; la clasificación del espacio en las normas subsidiarias del municipio como complejo serrano de interés ambiental con la correspondiente protección especial por su valor paisajístico, que se vería netamente deteriorado en el caso de realización de la explotación resultando además visible desde la población; afectación al acuífero “Valle de Abdalajis”, y también, por su inclusión en el listado LIC al que antes he hecho referencia.
En este sentido, el núcleo de la controversia se sitúa en el hecho de si la DIA, dado el transcurso del plazo establecido, debía reputarse favorable o no, siendo incorrecto al parecer de la recurrente que con posterioridad se emitiera DIA desfavorable. Sin embargo, la Sala, acogiendo las pretensiones de la Junta de Andalucía y aplicando la jurisprudencia recaída al respecto, entiende que la DIA se constituye como un acto de trámite no cualificado, al que no se le pueden aplicar los efectos del silencio entonces previstos en la Ley 30/92 (hoy en la Ley 39/2015) como si de una resolución administrativa se tratase. De este modo, y atendiendo a los perjuicios que la actividad minera causaría al medio ambiente, tal y como ya se ha expuesto más arriba, acaba confirmando la resolución impugnada que denegaba la autorización.
Destacamos los siguientes extractos:
“Lo que no es posible es trasladar a este caso los efectos que se predican de las resoluciones administrativas presuntas por transcurso del plazo para resolver, pues como indicaba la STS de fecha 25 de abril de 2017 (rec. 3830/2015) en la interpretación que entonces hacía del art. 83.4 de LRJAP y PAC “por otra parte, se confunde la institución del silencio administrativo —que tiene lugar cuando trascurre el plazo previsto en un procedimiento para resolver y notificar— con el carácter positivo de una informe emitido en tal procedimiento, como consecuencia de su emisión en tiempo, al objeto de no paralizar el discurrir procedimental”.
Lo hasta ahora razonado debe relacionarse con la naturalización de la declaración de impacto ambiental como acto de trámite no cualificado, no calificable como resolución administrativa terminadora del procedimiento, cuya ausencia por desidia administrativa en el cumplimiento de los plazos normativamente establecidos para resolver y notificar, hace nacer la ficción del silencio administrativo, argumento en el que insiste la Administración autonómica con cita de la STS de fecha 28 de mayo de 2012 (rec. 1991/2009)”.
“Por lo que toca al fondo del asunto, luego que hemos admitido ad supram la posibilidad de fundar la resolución denegatoria de autorización minera en base a un informe de declaración de impacto ambiental desfavorable emitido extemporáneamente, debe de indicarse que la DIA desfavorable emitida con fecha 23 de agosto de 2006 razona de un modo exhaustivo y tajante la incompatibilidad medioambiental de la explotación cuya autorización se pretende.
Son varias las razones que se relacionan, a saber, la proximidad con el núcleo de población de Valle de Abdalajis, lo que se traduciría en caso de puesta en marcha de la actividad en riesgo de emisión de ruidos y afectación a la calidad del aire; la clasificación del espacio en las normas subsidiarias del municipio como complejo serrano de interés ambiental con la correspondiente protección especial por su valor paisajístico, que se vería netamente deteriorado en el caso de realización de la explotación resultando además visible desde la población; afectación al acuífero “Valle de Abdalajis” que abastece a la población, razones todas ellas de un peso específico muy relevante.
Pero lo que determina el rechazo de la pretensión de la actora y convierte en irrelevante el esfuerzo probatorio orientado a desvirtuar técnicamente las conclusiones alcanzadas por la Administración con competencia ambiental, es el hecho objetivo de la inclusión del terreno en el catálogo de espacios calificados como lugares de interés comunitario (LIC) para su inclusión en la Red Natura 2000, todo ello en aplicación de la directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, la conocida como “directiva hábitats”.
En este punto la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea es tajante, y sostiene, en la interpretación que efectúa de los considerandos de la directiva en relación con sus arts 4.4 y 6.2, que la simple inclusión de un determinado espacio en el listado que los Estado remiten a la Comisión para su inclusión en el catálogo de LICs, y su consiguiente calificación como ZEC, determina el nacimiento de un régimen de protección preventivo riguroso para evitar que sea frustrada la protección que la normativa europea pretende garantizar para estos espacios, lo que en la práctica se traduce en una restricción muy intensa para los Estados miembros de expedir autorizaciones administrativas para la realización de cualquier actividad potencialmente peligrosa para la conservación de los hábitats de flora y fauna de cuya protección se trata”.
“De lo hasta ahora expuesto concluimos nosotros que la posibilidad de autorizar una explotación minera ubicada en una zona catalogada desde el año 1997 como ZEC está severamente restringida por la aplicación de la normativa comunitaria que debemos recordar se impone a la regulación nacional por efecto del principio de primacía.
La tutela de valores superiores de la comunidad relacionadas con la conservación del medio natural exige un riguroso compromiso de las autoridades nacionales en orden a garantizar la preservación de estos espacios de singular valor ecológico, que se adelanta a la incorporación misma de tales lugares a la lista de LICs y a la RED Natura 2000, de modo que es a partir de la inclusión en un listado nacional a remitir a la Comisión de espacios de especial valor ambiental desde la perspectiva de la directiva habitats, que surge para el Estado miembro en virtud de su propia clasificación como ZEC, un deber reforzado de protección ambiental, que se traduce en una proscripción a priori de autorización de actividades incompatibles con la conservación del medio natural, juicio de compatibilidad que debe de efectuarse de manera altamente restrictiva, pues como recuerda la STJUE de 24 de noviembre de 2011 antes citada, basta con que se ponga de manifiesto una “probabilidad o riesgo de que dicha explotación ocasiones perturbaciones significativas”, o dicho de otro modo se consagra una presunción de afectación al medio de actividades especialmente intensivas, afirmación que aparece aderezada con las aseveraciones contenidas en la STJUE de fecha 4 de marzo de 2010 (C-241/2008), que excluye la posibilidad de que pueda operar presunción en sentido contrario, esto es una presunción de no afectación ambiental de determinadas actividades en razón de su carácter cinegético.
Por otra parte la aplicación de la excepción contemplada en el art. 6.4 de la directiva Habitats debe efectuarse de manera estricta, y en cualquier caso, la presencia de un interés económico o social de primera magnitud debe ser puesto de manifiesto de forma evidente, y solo previo el descarte de fórmulas de explotación menos perjudiciales para el medio natural, y la previsión de medidas reparatorias, podría accederse por el Estado miembro a autorizar tal actividad objetivamente perjudicial para el entorno dentro del marco de las previsiones del artículo 6 de la directiva.
En nuestro caso la actora se limita a contrarrestar la DIA mediante un informe pericial sin los rigores formales que le son exigibles, pues no se identifica a sus autores ni la cualificación técnica de los mismos, que viene señalado como documento num. 3 de la demanda, y que no hace ninguna referencia a la problemática revelada de la inclusión de estos espacios en el listado nacional de lugares a aplicar el régimen LIC, refiriendo exclusivamente que no se han localizado especies en peligro de extinción y que la explotación no compromete el desarrollo ecológico de la zona, afirmaciones que se vierten de manera gratuita y sin ningún fundamento científico, y que no sirven para enervar la aplicación del régimen de protección preventiva que resulta de lo previsto en la directiva habitats y de la jurisprudencia europea que la interpreta, en base a las mejor fundadas consideraciones de la DIA que aquí se pretende desactivar, y que sin embargo constituye a nuestro entender un soporte sólido para la adopción de la decisión denegatoria de la autorización minera combatida”.
Comentario del Autor:
La sentencia objeto de análisis abunda de nuevo en la naturaleza de acto de trámite de las Declaraciones de Impacto Ambiental y la incidencia que tal circunstancia tiene en el hecho de que, aunque del transcurso del plazo para su emisión pueda desprenderse su carácter de favorable, ello no obsta para que en el procedimiento autorizatorio principal en el que se insertan, pueda denegarse la autorización por razones ambientales, como es el caso.
Además, de nuevo se incide en que, desde el momento en que una Administración (en nuestro caso, generalmente la autonómica) incluye un determinado espacio en el listado LIC (Red Natura 2000), debe adoptarse un régimen preventivo incluso antes de la aprobación por la Comisión de dicho listado, tal y como señala la jurisprudencia propia y la del Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea.
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