Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada), de 31 de enero de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: María Salud Ostos Moreno)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STSJ AND 399/2022 – ECLI:ES: TSJAND: 2022:399
Temas Clave: Inactividad de la Administración. Aguas residuales urbanas. Convenio de colaboración. Aglomeraciones urbanas. Infraestructuras. Proyectos. Comisión de Seguimiento del Convenio.
Resumen:
La Sala se pronuncia en este caso sobre el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Consorcio para el Desarrollo de la Vega Sierra Elvira contra la inactividad de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, actualmente Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio, de la Junta de Andalucía, en la tramitación de proyectos y ejecución de obras subsiguientes contenidos en los requerimientos dirigidos a la Administración y no atendidos, en aras a completar las infraestructuras que compete a la Consejería en cuanto al tratamiento de aguas residuales urbanas y ciclo integral del agua.
La parte recurrente considera que concurre tal inactividad por cuanto existe un Convenio, de naturaleza contractual y generador de obligaciones entre las partes, y además una obligación directa por imperativo legal para acometer las obras que integran el ciclo integral del agua, además del incumplimiento reiterado tras los requerimientos efectuados y del apoyo financiero a los proyectos que viene obligada a prestar. Es más, han trascurrido catorce años desde que fue suscrito el Convenio y ninguno de los compromisos asumidos por la Junta se ha culminado.
Afirmaciones que se amparan en la competencia que corresponde a la Junta de Andalucía sobre las aguas que transcurren por su territorio -arts. 50, 51 y 56.7 del Estatuto de Autonomía-.
A sensu contrario, la Administración demandada basa su oposición en la STC 30/2011, de 16 de marzo, que declaró inconstitucional y nulo el art. 51 de dicho Estatuto, y en las SSTS de 13 y 14 de junio de 2011 que declararon la nulidad del Real Decreto 1666/2008, de 17 de octubre, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos correspondientes a las aguas de la Cuenca del Guadalquivir que discurren íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma, considerando que utilizaba como base competencial el artículo 51 del EAA.
En opinión de la Sala, lo expuesto por la Administración demandada no afecta al recurso contencioso-administrativo por cuanto el Convenio de Colaboración se publicó a través de la resolución de 27 de noviembre de 2006 y, por tanto, con anterioridad a la reforma del Estatuto. Asimismo, el Convenio encuentra su base en el Decreto 310/2003, de 4 de noviembre, por el que se delimitan las aglomeraciones urbanas para el tratamiento de las aguas residuales de Andalucía y se establece el ámbito territorial de gestión de los servicios del ciclo integral del agua de las Entidades Locales a los efectos de actuación prioritaria de la Junta de Andalucía. En esta norma se delimitan las aglomeraciones urbanas en Granada capital y su entorno. Añade la Sala que, a través del Acuerdo de 26 de octubre de 2010, del Consejo de Gobierno, se declaran de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía las obras hidráulicas destinadas al cumplimiento del objetivo de la calidad de las aguas de Andalucía, encontrándose relacionadas en su Anexo las que son objeto del presente recurso.
En definitiva, lo anteriormente expuesto viene a corroborar la desestimación del planteamiento efectuado por la Administración demandada sobre la alteración del marco normativo en que descansa el Convenio.
A continuación, la Sala se pronuncia sobre el significado procesal del recurso contra la inactividad de la administración -art. 29 LJCA- y la singularidad que representa este procedimiento de control a través de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo.
En el supuesto concreto, fueron dos las actuaciones requeridas por el Consorcio, la remisión de proyectos de ejecución de infraestructuras de saneamiento y la convocatoria de la Comisión de Seguimiento del Convenio. A juicio de la Sala, ambas encajan en las previsiones del artículo 29.1 de la LJCA, “en cuanto prestaciones concretas derivadas de un convenio entre las partes, cuya existencia, contenido y exigibilidad no se discuten, están contenidas en el convenio, son obligaciones asumidas por la Administración autonómica, y la requirente, parte en el convenio, tiene derecho a exigir su cumplimiento”.
Asimismo, en el expediente administrativo consta un informe redactado por el Asesor Técnico de la Delegación Territorial de Granada de la Consejería competente, relativo a la situación del estado actual de los proyectos de colectores de aguas residuales y EDAR de los municipios del Consorcio, que confirma el nivel de inactividad por parte de la Administración. Por poner un ejemplo, se dice que, de los 16 proyectos, dos han sido entregados al Consorcio, de los 14 restantes solo hay uno que no ha sido redactado.
Lo mismo ha ocurrido respecto a la convocatoria de la Comisión de Seguimiento del Convenio, donde también ha quedado acreditada la inactividad administrativa.
En definitiva, se estima parcialmente el recurso planteado por incumplimiento de las siguientes actuaciones requeridas por el Consorcio demandante: entrega al Consorcio de los proyectos y anteproyectos que ya están redactados y convocatoria de la Comisión de Seguimiento del Convenio.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) El citado Convenio tiene por objeto, según su cláusula primera, “articular la coordinación y cooperación de las Administraciones suscribientes, para alcanzar la adecuada prestación de los servicios del ciclo integral urbano del agua con el fin la consecución de un nivel sensiblemente homogéneo en las condiciones de prestación de los mismos a los usuarios, incluyendo, la financiación y construcción de las actuaciones que fueren necesarias en infraestructuras correspondientes a sistemas generales que se definen en el Anexo 1, en el ámbito de aplicación de los municipios integrados en los servicios de los sistemas de gestión supramunicipales: Ayuntamiento de Granada, Consorcio para el Desarrollo de la Vega- Sierra Elvira y Consorcio Sierra Nevada-Vega Sur” (…)”.
“(…) Delimitadas las aglomeraciones urbanas en Granada capital y su entorno, posteriormente se suscribe el Convenio de colaboración que nos ocupa con la Administración autonómica para la prestación de esa colaboración y apoyo mediante auxilios técnicos y económicos en materia de abastecimiento de agua potable y saneamiento y depuración de aguas residuales. Ello exige el proyecto y ejecución de infraestructuras que tienen la conceptuación de obras hidráulicas, obras que fueron declarada de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía, que ostenta la competencia en esta materia (…)”.
“(…)En definitiva, las obligaciones asumidas por la Administración autonómica andaluza en el Convenio de colaboración de 6 de octubre de 2006, lo son dentro de sus competencias sobre obras hidráulicas de interés de la Comunidad Autónoma, articulando a través de este instrumento normativamente previsto que es el convenio, el apoyo técnico y económico a las Corporaciones locales, estableciendo un marco de colaboración para implementar y adecuar las infraestructuras necesarias, para la consecución del preceptivo nivel de tratamiento de las aguas residuales urbanas según las disposiciones vigentes, así como la mejora en la gestión de esos servicios públicos (…)”.
“(…) La Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas (…) De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas (…)”
“(…) Hay dos proyectos aprobados definitivamente y con adjudicación de obra: el Anteproyecto ampliación EDAR oeste (Los Vados), Granada y el Proyecto de Ampliación del Colector de Cullar para traslado de residuales a la EDAR Los Vados (Granada),y respecto de estos, no consta su entrega o remisión -prestación solicitadaal Consorcio actor, existiendo pues la inactividad alegada en relación con los mismos. El resto de proyectos está “supervisado, a espera de aprobar información pública”, “en revisión por la Delegación Territorial”, “en supervisión” o redactado; por lo tanto, dado que lo solicitado es su remisión al Consorcio, y ya están redactados, no se ofrece ningún obstáculo para que puedan ser remitidos al mismo y poder hacer efectiva su participación a que tiene derecho según lo convenido, concluyéndose así que existe inactividad administrativa en relación con los mismos.
En lo que respecta a la convocatoria de la Comisión de Seguimiento del Convenio, es lo cierto que, tras ser solicitada por el Consorcio la convocatoria en los diferentes escritos presentados, se reunió en fecha 20 de enero de 2017, manifestando en el presentado en esa misma fecha su discrepancia y desacuerdo con el contenido de la reunión celebrada, al tiempo que solicitaba la nueva convocatoria conforme a la cláusula décima, uno del Convenio; solicitud a la que no consta que se diera respuesta satisfactoria, existiendo así inactividad administrativa en el cumplimiento de esa obligación concreta derivada del convenio (…)”
Comentario de la Autora:
A través de esta sentencia se pone de relieve la inactividad por parte de la Junta de Andalucía en relación con el cumplimiento del Convenio de Colaboración de 6 de octubre de 2006 entre la Agencia Andaluza del Agua de la Junta de Andalucía, el Ayuntamiento de Granada, el Consorcio para el Desarrollo de la Vega-Sierra Elvira, el Consorcio Sierra Nevada Vega Sur y los Ayuntamientos integrados en el mismo, para la coordinación, ejecución y financiación de las obras precisas para la mejora de los servicios públicos del ciclo integral urbano del agua en los ámbitos territoriales correspondientes en el entorno metropolitano de Granada.
La suscripción del convenio exigía el proyecto y la ejecución de obras hidráulicas declaradas de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía, que además son necesarias para dar cumplimiento a la planificación hidrológica.
En este caso, la Junta de Andalucía estaba obligada a desplegar dos actuaciones concretas y específicas establecidas directamente en el Convenio de Colaboración que, pese al transcurso de más de 15 años desde su adopción, ha incumplido, demostrando una pasividad que lesiona los derechos de la recurrente.
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