Autor de la nota: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, profesor titular de Derecho administrativo de la Universidad de Navarra.
Palabras clave: Directiva 85/337/CEE; Directiva 2003/35/CE; Convenio de Aarhus; evaluación de impacto ambiental de proyectos; participación y acceso a la justicia en materia ambiental; organizaciones no gubernamentales; legitimación.
Resumen:
La Sala en materia ambiental del tribunal de primera instancia de Estocolmo concede al Ayuntamiento de Estocolmo autorización para realizar unas obras consistentes en la construcción de un túnel con una longitud de un kilómetro en roca con vistas a enterrar las líneas eléctricas en sustitución de líneas aéreas de alta tensión. El citado proyecto podía tener importantes repercusiones sobre las aguas subterráneas.
La Asociación para la protección del medio ambiente de Djurgården-Lilla Värtan recurre la autorización pero tal recurso resulta inadmitido por la Sala de asuntos ambientales del tribunal de apelación al no cumplir la citada asociación el requisito exigido por el código ambiental sueco, de contar al menos con 2.000 socios para poder recurrir las resoluciones y las decisiones ambientales. Contra la citada inadmisión la Asociación interpuso un recurso ante el Högsta domstolen, órgano jurisdiccional competente que es quién plantea la cuestión prejudicial sobre la compatibilidad de la legislación sueca con el derecho comunitario.
En concreto plantea dos cuestiones: si el proyecto controvertido está comprendido en el ámbito de la Directiva 85/337 como proyecto contemplado en el anexo II, apartado 10, letra l), de ésta, puesto que este apartado, según la versión en lengua sueca de dicha Directiva, parece limitarse a la extracción de aguas subterráneas con vistas a su utilización posterior. Por otra parte, se plantea igualmente la cuestión de cuál es el alcance exacto del derecho al recurso judicial tal como establece el Convenio de Aarhus y si los requisitos que la legislación sueca establece desde este punto de vista no eran demasiado restrictivos.
Sobre la primera cuestión el TJCE señala que las disposiciones del apartado 10, letra l), del anexo II de la Directiva 85/337 deben interpretarse en el sentido de que se refieren a todos los dispositivos de extracción y de recarga artificial de las aguas subterráneas no contemplados en el anexo I de dicha Directiva, con independencia de su finalidad, lo que implica que también se refieren a los dispositivos que no implican la utilización posterior de dichas aguas.
La cuestión en la que se centra la sentencia, es la relativa al acceso a la justicia y los requisitos de legitimación establecidos por la legislación sueca. En este punto el Tribunal afirma que si bien una ley nacional puede exigir que una asociación que pretende impugnar una decisión ambiental tenga un objeto social relacionado con la protección de la naturaleza y el medio ambiente, estas normas nacionales no pueden privar de alcance a las disposiciones comunitarias según las cuales quienes tienen un interés legítimo en impugnar un proyecto y quienes sean titulares de derecho menoscabado por éste, entre los cuales figuran las asociaciones de protección del medio ambiente, deben poder ejercitar su acción ante los órganos jurisdiccionales competentes. Más en concreto, el TJCE señala que la ley nacional no puede establecer un número de socios requerido a un nivel tal que vaya en contra de los objetivos de la Directiva 85/337 y en concreto de permitir el control jurisdiccional de las operaciones a que ésta es aplicable. Por tanto, el Tribunal declara resolviendo la cuestión prejudicial, que el artículo 10 bis de la Directiva 85/337, en su versión modificada por la Directiva 2003/35, se opone a una disposición de una normativa nacional que reserva el derecho a ejercer un recurso contra una decisión relativa a una operación comprendida en el ámbito de aplicación de esta Directiva únicamente a las asociaciones de protección del medio ambiente que cuentan con al menos 2.000 socios.
Destacamos a continuación los siguientes extractos de la sentencia:
33 La Directiva 85/337, habida cuenta de las modificaciones introducidas por la Directiva 2003/35 cuya finalidad es la aplicación del Convenio de Aarhus, establece, en su artículo 10 bis, en beneficio de los miembros del público interesado que cumplan determinados requisitos, la posibilidad de presentar recurso ante un órgano jurisdiccional u otro órgano independiente con el fin de impugnar la legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento, de las decisiones, de los actos o de las omisiones que entren en su ámbito de aplicación.
34 De este modo, deben poder ejercer tal recurso, de conformidad con el tenor literal de esta disposición, las personas que, en el seno del público interesado, tengan un interés suficiente en entablar una acción, o que sostengan el menoscabo de un derecho, cuando la legislación nacional lo exija, por una de las operaciones contempladas por la Directiva 85/337.
35 Del propio texto se desprende igualmente que cualquier organización no gubernamental que actúe a favor de la protección del medio ambiente y cumpla los requisitos que puedan exigirse en virtud del Derecho interno responde a los criterios de público interesado que puede interponer un recurso contemplado en el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 85/337, en relación con el artículo 10 bis de la misma.
36 Por otra parte, el artículo 6, apartado 4, de la Directiva 85/337 garantiza en concreto al público interesado una participación efectiva en los procedimientos de toma de decisiones medioambientales respecto de los proyectos que puedan tener importantes repercusiones sobre el medio ambiente.
37 El hecho de que una autorización de proyecto de enterramiento de líneas eléctricas y de extracción de las aguas subterráneas como el controvertido en el litigio principal, que constituye una decisión en el sentido del artículo 10 bis de la Directiva 85/337, emane de un órgano jurisdiccional que ejerce dentro del ámbito de sus competencias de naturaleza administrativa no puede impedir el ejercicio, por una asociación que cumple los requisitos mencionados en el apartado 35 de la presente sentencia, y según las modalidades establecidas por Derecho nacional, del derecho de esta última a interponer recurso contra dicha decisión.
39 (…) los miembros del público interesado en el sentido de los artículos 1, apartado 2, y 10 bis de la Directiva 85/337, deben poder ejercer un recurso contra la decisión de una instancia judicial de un Estado miembro, relativa a la solicitud de una autorización de proyecto, con independencia del papel que hayan desempeñado en la tramitación de dicha solicitud participando en el procedimiento ante dicha instancia y exponiendo en él su postura.
(….)
44 Respecto de las organizaciones no gubernamentales que actúan a favor del medio ambiente, el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 85/337, en relación con el artículo 10 bis de la misma, exige que las que «cumplan los requisitos pertinentes previstos por la legislación nacional» se consideren, según el caso, poseedoras de un «interés suficiente en ejercitar la acción» o titulares de uno de los derechos que puede menoscabar una operación que entra en el ámbito de aplicación de esta Directiva.
45 Si bien es cierto que este último artículo, a través de la remisión que efectúa al artículo 1, apartado 2, de la mencionada Directiva, deja a los legisladores nacionales la tarea de determinar los requisitos pertinentes para que una organización no gubernamental que actúa a favor del medio ambiente como asociación pueda beneficiarse del derecho a interponer recurso en las condiciones que se mencionan más arriba, las normas nacionales así definidas deben sin embargo, por una parte, garantizar «un amplio acceso a la justicia» y, por otra parte, dar a las disposiciones de la Directiva 85/337 relativas al derecho a los recursos jurisdiccionales su efecto útil. En consecuencia, estas normas nacionales no pueden privar de alcance a las disposiciones comunitarias según las cuales quienes tienen un interés legítimo en impugnar un proyecto y quienes sean titulares de derecho menoscabado por éste, entre los cuales figuran las asociaciones de protección del medio ambiente, deben poder ejercitar su acción ante los órganos jurisdiccionales competentes.
46 Desde este punto de vista, una ley nacional puede exigir que una asociación de este tipo, que pretende impugnar por la vía jurisdiccional un proyecto al que se aplica la Directiva 85/337, tenga un objeto social relacionado con la protección de la naturaleza y del medio ambiente.
47 Además, no se puede descartar que el requisito de que una asociación de protección del medio ambiente debe contar con un número mínimo de socios pueda resultar pertinente para cerciorarse de la realidad de su existencia y de su actividad. De todos modos, la ley nacional no puede establecer el número de socios requerido a un nivel tal que vaya contra los objetivos de la Directiva 85/337 y en concreto el de permitir fácilmente el control jurisdiccional de las operaciones a las que ésta es aplicable.
48 A este respecto, debe señalarse que, si bien la Directiva 85/337 establece que los miembros del público interesado que tengan un interés suficiente en impugnar una operación o cuyos derechos puedan ser menoscabados por dicha operación deberán poder interponer un recurso contra la decisión que la autoriza, no permite de ningún modo limitar las posibilidades de recurso basándose en que las personas implicadas ya pudieron hacer valer su punto de vista en la fase de participación en el procedimiento de toma de decisiones que establece el artículo 6, apartado 4 de la misma.
